競技體育事業發展中政府職能的轉變

摘 要：政府干預競技體育的理由在于部分競技體育的正外部性與公共產品特性，影響廣州市政府競技體育職能轉變的因素既有發達的經濟、較強的體育意識、敢為人先的地域文化等有利因素，也存在競技體育非政府組織發展滯后、既得利益集團阻撓、官本位意識濃厚等阻礙因素。指出政府在競技體育發展中職能轉變要本著以不損害市場機制正常運行為前提進行干預的原則，通過改進競技體育供給體制、實現競技體育服務提供主體的多元化、保護競技體育產權、建立健全法律法規、改變政府職能和權力運作方式等舉措強化政府的宏觀調控職能、弱化政府的微觀管理職能、提高政府的市場監督職能，實現效率政府和服務型政府的職能轉變目標。

關鍵詞：競技體育；政府職能；職能轉變；廣州市

中圖分類號：G812.7文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2008)08-0005-05

Study of governmental function transition in the development of the competitive sports undertaking

CHEN Hui-min1，2，TAN Hua2，FU Sha-li1

（1.School of Business，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China；2.School of Physical Education，South China Normal University，Guangzhou 510631，China；3.Guangzhou Institute of Technology，Trade and Occupation，Guangzhou 511442，China）

Abstract: The reason for the government to intervene in competitive sports lies with the positive externality and public product characteristics of some competitive sports. Factors affecting the transition of the competitive sports function of the Guangzhou government include such favorable factors as developed economy， strong sports consciousness， and regional culture of daring to be a pioneer， as well as obstructive factors such as lagged development of nongovernmental competitive sports organizations， obstruction of vested interest groups， and strong official standard consciousness. The authors pointed out that the government should， based on the principle of intervention under the precondition that normal market mechanism running behaviors are not harmed， strengthen the government’s macro regulation function， weaken the government’s micro management function， enhance the government’s market supervision function， and realize the goal for functional transition into an efficient and servicing government， by taking such measures as improving the competitive sports supply system， realizing the diversification of the main body of competitive sports service supply， defining and protecting competitive sports property rights， establishing complete laws and legislations， transiting or changing governmental functions and power exercising manners.

Key words: competitive sport；governmental function；function transition；Guangzhou

政府職能是根據國家形勢與任務確定的政府職責及功能，反映政府在一定時期內主要的活動方向、方式和作用，是國家本質的外部表現，主要包括政治職能、管理職能和公共事務職能[1]。政府職能的轉變是指在不斷變化的政治社會生活中承擔的責任和發揮功能的轉換、重組與優化。

中國競技體育體制是在行政管理權力高度集中、管理非常直接的計劃經濟體制基礎上建立的。因此，政府管理體制的改革成為整個競技體育體制改革十分重要的組成部分。競技體育發展的每一步都與政府職能的轉變密切相關，建立與社會主義市場經濟體制相適應的競技體育體制，必須轉變政府職能[2]。

1政府干預競技體育的理論依據

在市場經濟條件下，政府的經濟職能包括建立和維護市場經濟制度、對宏觀經濟進行調控和對微觀經濟實施干預。從公共經濟政策角度看，在給定市場經濟制度的前提下，對宏觀經濟進行調控和對微觀經濟實施干預是政府職能的基本內容，也就是通常所說的政府干預[3]。政府干預主要是指政府對市場經濟運行過程的調控和規制，其基本內容是借助公共權力協調市場運行。

從理論上講，完全競爭市場在一系列理想化假定條件下，可以導致整個經濟達到一般均衡，使資源配置得到帕累托最優狀態。而現實中市場機制在很多場合不能導致資源的有效配置。這種情況就稱為“市場失靈”。市場失靈的4種情況為：壟斷、外部性、公共產品、不完全信息。正是由于市場失靈的存在，才需要政府進行經濟干預。

政府干預競技體育的目的在于促進公平，最大限度地接近帕累托最優狀態并解決市場失靈問題。與此相關的競技體育市場失靈包括：外部性與公共產品兩者共同為競技體育提供了政府壟斷經營的經濟學依據。

外部性是指一個生產者或消費者的活動“附帶地”產生了一些好的或不好的影響，但這種影響并不由其制造者承擔，并不增加制造者的成本收益，而是由外部（其它生產者或消費者）承擔，給外部帶來成本和收益。好的影響稱正外部性，壞的影響叫負外部性。

競技體育的正外部性表現在舉辦奧運賽事能帶動主辦國或地區相關產業的發展，提升國家或地區的形象；奪取世界冠軍能增強民眾的凝聚力和民族自豪感，但這種效益并沒有在市場交易中反映出來，不能增加奧運主辦單位或參賽個人的經濟收益，若這種正外部性不能得到補償，將會導致賽事的供給數量小于社會實際需要量，有時甚至會出現零供給。所以，對這類競技體育事務，由政府提供將會在一定程度上緩解有效供給的不足。

公共產品的性質是一旦生產出來，任何人無論是否付費都可以消費和享用，而且一個人對這種產品的消費并不妨礙他人的消費。某些競技體育服務產品也具有公共產品特性，如對于劉翔的奪取奧運冠軍，很難將其他人排除在民族自豪感的受益者之外，而且由此產生的激動與喜悅也不會因大家共享而降低。但是正是因為這種消費的非排他性，使每個人都能免費從中得到好處，每個人都想做一個“免費搭車者”，市場支付不足以彌補公共產品的生產成本。所以，在一些雖具金牌優勢但市場需求不旺的項目上，私人是不可能生產其用品的。因此，在完全市場機制下，這類產品的提供往往不足。如果政府對生產奧運項目部門投資不足將導致競技體育市場在“看不見的手”的調節下供給不足，因為沒有一家私人企業能夠不以利潤最大化為目的而向消費者提供免費或低費用的奧運項目。

2廣州市政府在競技體育發展中的職能

政府職能具有動態性，政府干預競技體育具有階段性，不同的市場發育程度對政府職能提出了不同的要求。

市場發育初期，由于企業競爭力普遍不強，市場機制不完善，難以組織起有效的經濟活動，政府應在社會經濟活動中充當直接組織者，在經濟要素和資源配置方面積極發揮經濟運行和控制的主體作用。

市場發育中期，由于市場已經發育到一定水平，政府應在社會經濟活動中充當間接組織者的角色，不直接介入微觀經濟活動，讓市場在資源配置中起主導作用，充分發揮企業作為微觀經濟活動主體的作用。政府則主要通過制定經濟發展規劃、發展戰略、經濟政策和經濟杠桿來影響市場發揮主導作用。

市場發育成熟期，由于這一階段市場機制已經成為經濟活動的基本運行機制，企業完全能夠在市場機制引導下開展經濟活動。政府干預應主要起到糾正偏差和補充作用，當經濟運行偏離政府預定的目標或市場機制運行中出現缺陷及功能失效時，政府就要用行政、法律和經濟手段來加以控制，維護正常的市場經濟秩序，通過實施政府行為進行補充，以彌補市場的不足。

目前廣州競技體育市場屬市場發育中期，政府主要發揮主導作用，其主要職能是：

1)提供競技體育公共產品。對于市場失靈領域的“奧運爭光”項目仍需政府提供，但供給職能并不必然等于生產職能。公共產品供給職能明確了“奧運爭光”項目的責任主體是政府，而生產職能則明確了由誰來具體執行生產任務的問題。政府在競技體育公共服務中的供給職能，不僅表現為政府直接生產，還可表現為組織、協調與監管奧運爭光項目的生產。

2)培育體育市場。改造職業體育俱樂部，使之成為自負盈虧、自主經營的市場競爭主體，以形成市場的微觀基礎。我國職業體育改革過程中，計劃經濟造成專業運動隊的先天缺陷， 使之難以適應市場經濟的要求。因此，廣州市政府面臨的艱巨任務就是將職業運動隊轉變成為真正的市場主體，只有市場主體成熟，才能對市場信息做出及時反應，擺脫職業俱樂部的生存困境，發揮市場機制的作用。

3)制定體育產業政策。通過制定稅收、信貸等產業優惠政策扶持競技體育產業。值得注意的是產業政策具有階段性，在其達到實施目標后就應廢止，以免形成壟斷或阻礙產業競爭力的提升。

4)制定競技體育產業發展規劃，促進競技體育資源的合理配置，收集和發布競技體育信息，幫助職業運動員實現合理流動，為其提供互助合作的平臺。

3在競技體育發展中影響廣州市政府職能轉變的因素

3.1有利條件

1)經濟發展水平。

競技體育的發展水平與國家或地區的經濟發展緊密相連。據廣州市統計局統計，2007年廣州市GDP達7 050.78億元(人民幣，下同)，比上年增長14.5%。按常住人口平均計算，廣州市人均GDP已經達到9 302美元；城市居民人均可支配收入為22 469.22元，比上年增長13.2%[4]。可自由支配收入的增加，促進了體育消費。2005年廣州體育產業總收入85億元人民幣，體育產業增加值占廣州GDP的0.8%。體育消費總額58億元，其中體育娛樂服務收入27億元、公共體育場館收入1.8億元、體育彩票銷售5.6億元、體育用品消費23.6億元。發達的經濟給廣州競技體育的發展奠定堅實的物質基礎，使企業、民間組織投資競技體育成為競技體育市場主體。

2)體育意識。

廣州人對體育文化的價值取向，提升到生活質量層面上，觀賞、參與各項體育活動成為人們生活中必不可少的組成部分。即使在2003年非典肆虐時期，體育比賽的上座率還是超過了90%，仍有近6萬名球迷入場戴著大口罩揮旗鼓勁觀看了中巴足球對抗賽。廣州的一些籃球場、網球場和羽毛球場經常被預訂到一個月以后。2007年廣州體育人口高達58.82%，領先全國[5]。堅實的群眾體育基礎為培養體育市場，發展競技體育產業起到了強大的推動作用。只有具備一定的市場需求，才能驅使理性經濟人參與到競技體育中，承接政府退出的經濟職能部分。

3)地域文化。

敢為人先、開放兼容、求真務實的廣東人精神，成為推動廣東經濟社會快速發展的強大動力。廣東人敢為人先的開拓精神，也充分體現在體育上：國內最早與境外媒體合作體育現場直播的是廣州媒體，中國內地首次出境直播體育賽事的傳媒機構，也是出現在廣州；1984年，國內第一支接受企業贊助、以企業名稱冠名的廣州白云山足球隊在廣州誕生；廣州九運會大膽采用市場機制籌資，打破歷屆全運會依靠政府投入和行政分配為主的傳統籌資模式，在全運會歷史上首次實行了主贊助商招標，廣州新體育館在國內首創了經營承包制的模式(中標的業主必須投入1/10的資金參與建設)，對廣播、電視媒體的采訪付費轉播也開創了國內大型綜合性賽事的先河；2003年“中巴之戰”，為國家納稅500多萬元，并贏利200多萬元，成為國內競技體育表演市場運作的成功范例；廣州市體育局出臺的《廣州市體育競賽表演市場管理辦法》，在國內率先實現體育比賽可以民辦方式籌辦舉行，只需備案，無需審批的重大突破。發達的經濟、敢為人先的地域文化將大大影響人們的思想觀念、行為方式和價值取向，為廣州市政府實現在競技體育事務中的職能轉變奠定了重要的人文基礎。

3.2阻礙因素

1)競技體育非政府組織發展滯后。

政府職能轉變意味著政府從管制、控制過多的部分退出，將原來由政府承擔的部分社會職能和經濟職能推向社會、推向市場。隨之而來的問題是退出的空間由誰接管？較一致的看法是應由民間組織承擔。然而，目前廣州競技體育非政府組織的發展多數是借助政府的力量自上而下建立或從政府體系中分離出來的，基本按政府的部門劃分來設立或管理，長期依附于政府行政機構，體育社團缺乏自我管理、自我約束、自我發展的獨立運作能力，如廣州市羽毛球運動管理中心、廣州市射擊射箭運動管理中心、廣州極限運動管理中心、廣州水上運動管理中心等現在仍作為廣州市體育局直屬單位存在。這樣形成的機構，一方面其成員組成大多數局限在原部門系統內，導致機構所能掌握的企業和行業的信息不充分；另一方面由于這類機構在財政和權力上對政府的慣性依賴，致使自我發展能力差，難以發揮機構綜合性的協調作用。競技體育非政府組織發展滯后難以有效承接從政府剝離出來的社會職能和經濟職能，嚴重制約了政府競技體育職能轉變。

2)既得利益集團阻撓。

政府職能的轉變本質上就是利益格局的調整，權力與資源的重新分配。原有利益格局下，圍繞著競技體育資源的占有和分配，形成了一個體育官員、獲獎運動員及其教練，以及其他利益相關者組成的利益集團。雖然職能轉變能促進社會總福利的增加，但其轉變結果卻不是“帕累托最優”(不減少一方福利，就不可能增加另外一方的福利)，而是以一些部門和個體的既得利益損失為代價，為了維護和保持既得利益，這些既得利益者很可能對職能轉變采取阻撓行為。

3)官本位意識濃厚。

受中國幾千年的傳統文化影響，國人官本位意識濃厚，“萬般皆下品，惟有讀書高”“學而優則仕”，就是官本位思想的真實寫照。人們把行政權力看得高于一切，看成支配社會的主宰。公共權力的運行以“官”的意志為最根本的出發點和歸宿，嚴格的上下層級制度，上級對下級擁有絕對的權力。由于政府職能轉變勢必改變政府官員原有決策者、管理者的身份及上下層級關系，極大地縮小他們的權力范圍，直接威脅他們的利益。這些人便采取各種對策來應付改革，結果是不利于現有權力部門利益的改革往往得不到推行。這種對權力的迷戀，必將給職能的轉變造成無形的阻力，成為政府職能轉變的巨大障礙。

4在競技體育發展中廣州市政府職能轉變的思路

4.1原則

市場失靈所要求的政府干預范圍，只是市場經濟條件下政府的最大活動范圍，政府干預必須與市場經濟發育程度相適應。我國當前所處的特殊發展階段還要積極發揮政府作用。因為作為一種制度安排，我國競技體育體制的產生和發展具有與發達市場經濟國家不同的初始狀態和約束條件，它不是一個伴隨現代經濟發展應運而生的自發演變過程，而是一個以人為設計和干預為主導的制度演變過程，勢必受到客觀制度環境和傳統計劃經濟模式的影響和制約。隨著競技體育體制改革的深化，新舊體制的博弈必然會造成觀念轉變、利益結構調整等方面的沖突，造成社會混亂無序，需要政府對競技體育體制轉軌的模式、速度與力度等問題進行戰略設計[6]。

但是市場發育不成熟、市場機制不完善所導致的“非正常市場失靈”最終要靠市場機制完善來解決。

因此市場調節與政府干預，緊密相聯，缺一不可。既不能用理想的政府去替代不完善的市場，也不能用理想的市場去替代不完善的政府，而是要在有缺陷的現實市場和可能失效的現實政府之間，建立一種有效的選擇和協調機制，使人們能夠根據資源優化配置的經濟合理性原則和交易成本最小化原則，尋求經濟及社會發展、市場機制與政府調控的均衡點，政府要掌握好經濟職能的范圍和履行的“界度”，使得政府干預在匡正和彌補市場失靈的同時，避免和克服政府失靈，政府干預必須以不損害市場機制正常運行為前提。這是廣州市政府在競技體育發展中職能轉變必須遵守的原則[7]。

4.2目標選擇

對于目前轉型期廣州競技體育來說，政府從管制、控制過多的部分退出，將原來由政府承擔的部分社會職能和經濟職能推向社會和市場。政府干預競技體育的焦點集中在如何干預以及干預的深度、廣度與應當怎樣選擇政策工具的問題。簡言之，政府在競技體育發展中職能轉變的目標是：強化政府的宏觀調控職能、弱化政府的微觀管理職能、提高政府的市場監督職能，建立效率政府和服務政府。

4.3實現措施

1)改進競技體育供給體制，實現競技體育服務提供主體的多元化。

改革競技體育供給體制，科學劃分競技體育產品的類別，在充分分析比較廣州競技體育產品需求的基礎上，選擇需求量大、受益面廣的競技體育產品作為政府提供重點，對一些具有效用可分割性的競技體育產品通過特許經營、契約外包等方式交由市場主體生產和提供，明確政府采購者的地位。積極拓展私人提供競技體育的渠道，以效率作為主要評判依據，構建政府、市場和體育民間社會組織共同提供競技體育的多元化供給體制。必須明確界定政府職能范圍，決不是政府簡單地減少服務供給，而是把服務供給職能轉移給私人部門和體育民間社會組織。

2)改變政府職能和權力運作方式。

破除官本位思想，明確政府的職能不是追逐利益，而是應該為社會提供公共服務。要轉變政府職能和政府權力運作方式，必須使政府權力、部門利益非市場化，同時擴大民主，加強對權力的監督和制約。由官本位向社會本位、民本位體制轉變，真正建立一個公共服務型政府。

政府應改現行審批制度為法人登記制度， 當市場主體發育不完備時， 制定各類競技體育服務與行為標準， 通過鼓勵市場主體發育來逐步退出審批領域。當市場主體發育相對完備時，制定標準的職能應該由相應的協會組織來實施。通過風險服務或者行為標準，以及資金、規模等限制市場的準入，而不是由政府相關職能部門通過審批來限制市場準入，政府職能部門只須辦理登記手續即可。這樣既能確保公共權力不會滲入市場競爭領域，同時也減少了尋租腐敗的機會。

3)保護競技體育產權，建立健全法律法規。

與國內其他城市相比，廣州的競技體育市場化程度較高，但由于我國整個競技體育舉國體制下形成的“國家體育總局、項目管理中心、職業俱樂部或省市隊、職業運動員或專業隊運動員”管理層次，項目管理中心代表政府控制著市場供給主體職業體育俱樂部、運動隊及運動員，致使競技體育產權不清，嚴重制約了競技體育主體和社會參與市場開發的積極性和主動性。置身于這樣的大環境下，廣州競技體育也存在同樣的問題，急需政府部門進行調查研究、合理界定競技體育產權，通過相應的立法和執法來協調各利益集團之間以及個人之間的利益關系，健全市場監管制度，對社會各競技體育主體合法權益給予保障。產權界定越清晰，競技體育市場運行越有序，交易成本越低，經濟效率則越高。競技體育越發達，就越需要有政府通過法制來保護產權，調節各種經濟糾紛。政府若不能有效承擔和強化這一職能，則會出現缺位現象。

4)積極培育競技體育民間社會組織。

在市場和政府都不宜介入的“雙重失靈”領域，引導和推動體育中介組織和行業協會等行業自律組織的建立與完善，充分發揮民間社會組織在聯系政府、企業、社會方面的橋梁紐帶作用，同時政府在將原有越位的職能移交給社會民間組織后要徹底與這些組織劃清關系，避免民間社會組織再以“準政府”的身份出現。

總之，競技體育發展不能離開政府干預，政府的職能轉變要本著以不損害市場機制正常運行為前提進行干預的原則，通過改進競技體育供給體制、實現競技體育服務提供主體的多元化，保護競技體育產權、建立健全法律法規，改變政府職能和權力運作方式等舉措，強化政府的宏觀調控職能、弱化政府的微觀管理職能、提高政府的市場監督職能的效率，實現建立效率政府和服務政府的目標。

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[編輯：黃子響]