決策民主化是中國體育場館發(fā)展的必由之路

摘 要：從公共政策與體育社會(huì)學(xué)的理論視角出發(fā)，以“2010年廣州亞運(yùn)會(huì)的民眾參與”現(xiàn)狀調(diào)查為例，發(fā)現(xiàn)民眾對體育場館相關(guān)決策的認(rèn)知、參與意向、期望程度等較高，但權(quán)利意識(shí)與實(shí)際行動(dòng)參與程度較低的情況。分析論證“民主化決策”是中國體育場館發(fā)展的必由之路，并從建立合理的需求調(diào)查程序、建立健全場館決策的民主團(tuán)體與民眾表決制度、完善體育場館建設(shè)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、建設(shè)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任性政府和體育場館財(cái)務(wù)決策民主化5個(gè)方面探討其民主決策的行動(dòng)路線。

關(guān)鍵詞：體育社會(huì)學(xué)；體育場館；民主化決策

中圖分類號(hào)：G818文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-7116(2008)09-0036-04

Democratization of decision making: An institutional way to

the development of stadiums in China

YU Yong-hui

（School of Physical Education，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Abstract: From the perspective of theories of public policies and sports sociology， and by using statistics in the survey of the current state of \"Public Participation in Asian Games 2010 in Guangzhou\"， which indicated that the public have a relatively high degree of understanding， participation intention and expectation of stadium related decisions， but have a relatively low degree of right awareness and participation with actual actions， the author analyzed and demonstrated that \"democratized decision making\" is the inevitable way to the development of stadiums in China， and probed into the course of action to democratized decision making in such 5 aspects as establishing a rational need investigation procedure， establishing and perfecting the system of stadium decision voting by democratic groups and the public， perfecting the stadium construction budget monitoring mechanism， becoming a public product supply responsible government， and democratization of stadium financial decision making.

Key words: sports sociology；stadium；democratized decision making

中國的體育場館90％以上是國家與集體投資，屬于城市的基礎(chǔ)設(shè)施之一。因此，它的規(guī)劃、建設(shè)、交付使用以及運(yùn)營等各環(huán)節(jié)涉及到公共政策問題，而公共政策是公民和官員共同選擇與行動(dòng)的制度。在市場經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀環(huán)境下，毛壽龍先生[1]指出中國政府進(jìn)行一系列的改革與發(fā)展，在和諧社會(huì)的主題下，呼吁并實(shí)施幾個(gè)轉(zhuǎn)變：即政府功能從無限政府走向有限政府；從人治政府走向法治政府；從集權(quán)政府走向分權(quán)政府；從專政政府走向民主政府，以及從封閉的政府走向開放的政府(政務(wù)公開)等。中國體育場館發(fā)展的主要行為主體是政府，但是政府的行為邏輯是什么？政府如何克服公共利益與個(gè)人利益的沖突？政府角色如何轉(zhuǎn)換？體育場館的公共決策如何達(dá)成民眾與官員集體選擇的一致性？這些問題都需要解決，也是體現(xiàn)政府行政合法性的基礎(chǔ)，不僅關(guān)系到體育場館發(fā)展的未來走向，而且關(guān)系到中國體育體制改革與發(fā)展的成敗。

公共財(cái)政投資是中國體育場館發(fā)展的主導(dǎo)模式，公共財(cái)政的民主化改革是目前行政制度改革的重要組成部分。因此，體育場館發(fā)展的公共政策必然要融入民主化程序，只有這樣才能保證公共政策的公平與公正。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的背景之下，雖然允許私有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入體育場館的投資領(lǐng)域，但是這部分體育場館要依賴的是市場競爭和決策，而無論是私人投資還是政府投資，只要是公共產(chǎn)品就必然要在決策程序上實(shí)行民主化，否則作為公共產(chǎn)品的體育場館性質(zhì)就會(huì)改變，直接影響到社會(huì)公正的體現(xiàn)和公民社會(huì)的建立。

公共選擇理論除了在方法論上探討政府行為的邏輯，更重要的是研究如何實(shí)現(xiàn)個(gè)人選擇向集體選擇的過渡，如何改變現(xiàn)有的制度缺陷，把政府的偏好和民眾的偏好結(jié)合起來，在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配上，注重民主行政的重要性，讓體育場館的公共政策更加透明和公正。在投資決策體育場館建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃時(shí)，使得公共財(cái)政按照民眾的意愿，采取民主的程序建立完善的制度，讓民眾把意見交給政府，如合理的契約安排和投票機(jī)制如何引進(jìn)到體育場館決策過程中，這些都將是今后必須努力的方向。

1中國體育場館公共決策民主化的現(xiàn)狀

本研究在中國體育場館民主化的可行性方面，利用廣州舉辦亞運(yùn)會(huì)的契機(jī)，了解民眾的需求，就民眾對亞運(yùn)會(huì)以及體育場館的認(rèn)知、評(píng)價(jià)和行動(dòng)趨向等方面設(shè)計(jì)出一套問卷，在廣州人口相對集中的天河區(qū)天河城(新城區(qū))與越秀區(qū)北京路(舊城區(qū))進(jìn)行攔截訪問。從中了解中國體育場館公共決策民主化的現(xiàn)狀。

1.1民眾對體育場館相關(guān)決策的認(rèn)知

根據(jù)政府和媒體報(bào)道，2010年亞運(yùn)會(huì)總投資將達(dá)到2 000億元以上人民幣，但是只有16％的人知道這個(gè)數(shù)字，有44％的民眾根本不知道2010年亞運(yùn)會(huì)的投資預(yù)算數(shù)字。這說明亞運(yùn)會(huì)的財(cái)政透明度和宣傳力度還不夠。對亞運(yùn)會(huì)體育場館的投資預(yù)算認(rèn)知方面，也只有20％的人了解，80％的人不清楚，將近90％的人認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)體育場館建設(shè)的投資主體應(yīng)該是政府，其中63％的人認(rèn)為應(yīng)該是政府和企業(yè)。作為一項(xiàng)重要的公共決策，亞運(yùn)會(huì)的舉行不僅是體育界的盛會(huì)，也是廣州市走向世界的大事，國家和各級(jí)政府都非常重視盛會(huì)給城市發(fā)展帶來的重要影響，政府想利用亞運(yùn)會(huì)的契機(jī)使城市建設(shè)和城市形象步上一個(gè)新臺(tái)階。城市是人民的城市，財(cái)政投資的體育場館不能只是為少數(shù)人服務(wù)，它要面向全民。

1.2民眾對亞運(yùn)會(huì)場館建設(shè)決策的參與意向

民眾對亞運(yùn)會(huì)場館建設(shè)的決策參與意向方面，有70％以上的人認(rèn)為民眾應(yīng)參加亞運(yùn)會(huì)場館的規(guī)劃和建設(shè)方面的決策，并認(rèn)為這是一項(xiàng)基本權(quán)利，可以看出民眾對體育場館公共決策的參與意識(shí)較強(qiáng)。在產(chǎn)品歸屬方面，50％以上的人認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)場館應(yīng)歸政府和民眾所有，而認(rèn)為歸政府所有的只有18％，歸民眾所有的只有13％，還有12％的人認(rèn)為誰投資應(yīng)該歸誰所有，可見民眾對政府提供的公共產(chǎn)品屬性有一定的認(rèn)識(shí)，政府應(yīng)該代表民眾的利益，政府投資的公共產(chǎn)品理應(yīng)由民眾享受。在市場經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的條件下，人們對市場的認(rèn)識(shí)也逐步深入，法制意識(shí)逐步增強(qiáng)，無疑作為公共產(chǎn)品的體育場館可以引入市場化機(jī)制。

1.3民眾對亞運(yùn)會(huì)的期望與認(rèn)知

亞運(yùn)會(huì)作為國際盛會(huì)，民眾對亞運(yùn)會(huì)的期望與認(rèn)知反映了民主化的進(jìn)程。90％的人認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)能促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市形象的塑造與帶動(dòng)群眾體育活動(dòng)的開展?？梢?，亞運(yùn)會(huì)對城市發(fā)展的積極影響已經(jīng)深入人心，這與政府意識(shí)形態(tài)和大眾媒體的宣傳有關(guān)。諸多研究證明，大型體育賽事可能會(huì)阻礙城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對人均收入等方面產(chǎn)生負(fù)面影響。

在2002年8月的廣州市人大會(huì)議上，20多名人大代表聯(lián)名提出議案，認(rèn)為“十年‘大變’廣州應(yīng)申辦亞運(yùn)會(huì)或東亞運(yùn)動(dòng)會(huì)，本世紀(jì)中葉申辦奧運(yùn)會(huì)。”[2]廣州市市長張廣寧指出，廣州主辦2010年第16屆亞運(yùn)會(huì)，是廣州的大事，也是全省、全國的一件大事。辦好2010年亞運(yùn)會(huì)，不僅能夠推動(dòng)體育事業(yè)發(fā)展，而且必然有效擴(kuò)大主辦城市的影響力，帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對主辦城市和所在地區(qū)乃至國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。辦好2010年亞運(yùn)會(huì)，不僅能夠極大地激發(fā)全市人民的自信心和自豪感，而且還有利于促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市環(huán)境面貌改善，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，增強(qiáng)城市綜合實(shí)力和國際競爭力，進(jìn)一步提升廣州的地位和作用，實(shí)現(xiàn)省委、省政府提出的把廣州建設(shè)成為帶動(dòng)全省、輻射華南、影響東南亞的現(xiàn)代化大都市的宏偉目標(biāo)。我們務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)辦好亞運(yùn)會(huì)的重大意義，以飽滿的政治熱情和強(qiáng)烈的責(zé)任感、使命感做好各項(xiàng)工作[3]?？梢?，政府的宣傳對民眾的期望與認(rèn)知起著積極的作用，在社會(huì)主義體制之下，政府始終是民眾可以依賴的對象。

當(dāng)“經(jīng)營城市”的理念傳遍全國大小城市的時(shí)候，專家、學(xué)者也開始呼吁要學(xué)會(huì)經(jīng)營城市，抓住契機(jī)，塑造城市名片。上海成功申辦世博會(huì)，北京順利爭得奧運(yùn)會(huì)，杭州精心策劃了世界休閑博覽會(huì)。廣州呢，很多房地產(chǎn)商認(rèn)為，2010年亞運(yùn)會(huì)帶來了無限商機(jī)，亞運(yùn)會(huì)證明廣州走向世界的機(jī)會(huì)來了。有相關(guān)報(bào)道認(rèn)為當(dāng)政府已經(jīng)初步選定城市東部、南部兩個(gè)地區(qū)作為亞運(yùn)村用地和儲(chǔ)備用地時(shí)，城市東移造就東圃房價(jià)迅速上漲。這說明，亞運(yùn)會(huì)場館建設(shè)的相關(guān)決策已經(jīng)融入城市發(fā)展的軌道。

在亞運(yùn)會(huì)場館建設(shè)可能會(huì)帶來的負(fù)面影響方面，認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)場館建設(shè)一定會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的人數(shù)比例為7％，認(rèn)為很有可能加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的為21％，認(rèn)為可能會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的為44％，加起來共有72％的人認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)的大型場館建設(shè)會(huì)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)。同樣，也有72％的人認(rèn)為大型場館建設(shè)可能會(huì)滋生腐敗現(xiàn)象?？梢钥闯觯藗儗@種大型運(yùn)動(dòng)會(huì)的體育場館建設(shè)可能帶來的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)比較深刻。但是，這種認(rèn)識(shí)并沒有影響他們鐘情大賽的情結(jié)。

在亞運(yùn)會(huì)場館決策的認(rèn)知方面，85％以上的人認(rèn)為有必要組成專家咨詢委員會(huì)，證明人們還是具有讓專家學(xué)者幫助政府決策的意愿。60％的人認(rèn)為有必要對亞運(yùn)會(huì)場館決策進(jìn)行投票認(rèn)定，將近90％的人認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)場館的預(yù)算和開支應(yīng)該透明化和公開化，88％的人認(rèn)為賽后場館應(yīng)該向民眾開放。可見，在近年來的民主法制建設(shè)改革過程中，人們的民主化意識(shí)得到廣泛提高，政府民主行政的壓力不斷提高。

1.4民眾對體育場館決策的權(quán)利意識(shí)和實(shí)際行動(dòng)

民眾對體育場館決策的權(quán)利意識(shí)和實(shí)際行動(dòng)方面，55％的人認(rèn)為在使用政府投資的體育場館這項(xiàng)基本權(quán)利沒有得到保障的情況下，他們會(huì)主動(dòng)進(jìn)行爭取，但在實(shí)際的維權(quán)行動(dòng)中，60％以上的人從未向有關(guān)部門反映過體育場館的問題。行動(dòng)與人們的認(rèn)知有很大的反差，筆者在研究北京市住宅小區(qū)體育場館現(xiàn)狀時(shí)，從訪談?dòng)涗浿辛私獾接泻芏嗑用裨跊]有享受到公益性體育場館的時(shí)候，不知道該向誰反映，說明民眾對整個(gè)體育場館發(fā)展的管理體制很陌生，某種程度上說明職能部門在依法行政過程中，沒有很好地關(guān)注民主行政的問題。

2民主化決策必然成為體育場館發(fā)展的制度基礎(chǔ)

針對體育場館發(fā)展的公共決策理論，體育場館的相關(guān)制度應(yīng)該關(guān)注百姓的需求和偏好，這樣才有助于民主行政。只有完善現(xiàn)有的制度，制定符合人們公共利益的體育場館發(fā)展規(guī)劃，才能真正滿足人們的體育需求，而不是政府包攬，把體育場館建設(shè)作為官員晉升的手段。政府在體育場館發(fā)展的公共決策領(lǐng)域必須推動(dòng)民主行政，必須在政府組織的決策過程中，限制政府的權(quán)力，重視民主團(tuán)體的發(fā)展和民意的直接表達(dá)。政府組織架構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)上需要協(xié)調(diào)配合，給予不同層級(jí)政府以適當(dāng)?shù)男姓?quán)力，讓政府組織以準(zhǔn)市場的方式參與競爭，但是這種競爭不是完全的市場競爭，必須是在法律和相關(guān)政策的規(guī)制之下進(jìn)行的競爭，是基于合法性基礎(chǔ)的競爭，其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是滿足廣大人民的體育需求。目前，民眾對體育場館相關(guān)決策的參與意向較強(qiáng)、期望與認(rèn)知度較高、權(quán)利意識(shí)覺醒，“民主化”必然成為今后體育場館發(fā)展的制度基礎(chǔ)。因此，體育場館發(fā)展過程中必須融入民主化程序。

2.1建立合理的體育場館需求調(diào)查程序

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，由于在消費(fèi)者和供給者之間存在著信息不對稱，供給者無視消費(fèi)者的需求，因此無法達(dá)到公共產(chǎn)品的供求均衡，無法實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，于是經(jīng)濟(jì)學(xué)家采用了一種迂回的解決方式，即在兩者之間插入一個(gè)媒介，運(yùn)用民主機(jī)制進(jìn)行公共選擇，最大化地顯示消費(fèi)者對公共產(chǎn)品的偏好信息[4]。要想有效解決體育場館公共產(chǎn)品的有效供給問題，必須建立良好的需求表達(dá)機(jī)制，政府決策機(jī)制的完善必須與百姓對體育場館需求機(jī)制相結(jié)合，二者要達(dá)到一個(gè)良好的合作博弈過程。包括建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的體育場館治理模式，這樣政府在制定體育場館決策時(shí)才能更好地體現(xiàn)人民的意愿，同時(shí)這也是一套科學(xué)的制定決策的公共選擇機(jī)制。只有在決策前期充分了解民眾對體育場館的選擇偏好，在做重大決策時(shí)讓群眾知情、討論、參與，這樣才會(huì)降低政府決策的成本，才會(huì)符合人民的利益和要求。防止不了解民眾偏好，忽略當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，建造超出經(jīng)濟(jì)承受能力的超豪華型體育場館。

2.2建立健全場館決策的民主團(tuán)體與民眾表決制度

從調(diào)查數(shù)據(jù)了解到民眾參與體育場館決策的愿望比較強(qiáng)烈，因此，有必要建立重大決策的投票或聽證制度，盡量消除下情上達(dá)渠道不暢通的問題。在具體過程中，要融入聽證會(huì)制度，強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督功能，充分發(fā)揮各個(gè)職能部門的作用，調(diào)動(dòng)專家學(xué)者參與決策的積極性，成立專門的機(jī)構(gòu)從各個(gè)方面了解民意、傾聽群眾的意見。充分利用現(xiàn)代化的信息手段，進(jìn)一步拓寬廣大人民群眾表達(dá)意愿的渠道，使公眾對體育場館的需求有一個(gè)很好的表達(dá)機(jī)制。在體育場館規(guī)劃、建設(shè)等各個(gè)流程中，要盡可能公開相關(guān)政務(wù)和財(cái)務(wù)方面的信息，接受人民群眾的監(jiān)督，強(qiáng)化政府服務(wù)于民的意識(shí)。

充分發(fā)揮各個(gè)民間自治團(tuán)體和民眾力量的作用，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)。充分利用專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用，組成類似“智囊團(tuán)”“思想庫”的體育場館決策咨詢機(jī)構(gòu)。

2.3完善體育場館建設(shè)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

國家相關(guān)職能部門必須對體育場館做出預(yù)算，各種類型的體育場館建設(shè)必須有一個(gè)預(yù)算編制和審批時(shí)間，在預(yù)算過程中提高預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，細(xì)化預(yù)算條目，提高預(yù)算編制的透明度和準(zhǔn)確性，定期向社會(huì)公開政府預(yù)算執(zhí)行情況，若有改動(dòng)要及時(shí)公布，表明原因。真正做到自覺接受廣大納稅人對政府行為的監(jiān)督，同時(shí)對于大型的體育場館預(yù)算，要加強(qiáng)相關(guān)部門的監(jiān)督審計(jì)力度，審計(jì)結(jié)果要及時(shí)反饋給體育場館籌備委員會(huì)以及其它相關(guān)部門。

2.4建設(shè)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任性政府

對于作為公共產(chǎn)品的體育場館，政府要承擔(dān)一些社會(huì)責(zé)任，其實(shí)，現(xiàn)在很多代表政府的職能部門利用手中的權(quán)利進(jìn)行尋租的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，中國體育彩票出現(xiàn)的西安寶馬案足以說明這些問題。體育場館建設(shè)花的是納稅人的錢，政府職能部門憑借國家賦予的權(quán)力負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，必須履行義務(wù)和社會(huì)責(zé)任，包括弘揚(yáng)體育文化、體育道德和加強(qiáng)精神文明建設(shè)，此外還有制度責(zé)任。政府應(yīng)該維護(hù)公民體育權(quán)利，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)和參與決策的動(dòng)機(jī)；加強(qiáng)對市場化體育場館的監(jiān)管，同時(shí)提高輿論監(jiān)督能力；協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間等體育場館分配的不平衡，兼顧大多數(shù)人對體育場館的需求；監(jiān)督大型體育場館興建與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

政府在體育場館建設(shè)與使用過程中，既要避免過分市場化帶來的市場失靈，也要解決政府責(zé)任不到位而導(dǎo)致的政府失靈。對此一是要進(jìn)行市場化改革，把更多的體育場館交給私人，但是政府不能推托監(jiān)管責(zé)任；二是加強(qiáng)政府與私人合作，公司與政府之間采取伙伴關(guān)系的管理模式。

2.5體育場館財(cái)務(wù)決策的民主化

體育場館建設(shè)很大一部分需要政府財(cái)政投資，因此，必須明確政府在體育場館供給中的責(zé)任和義務(wù)，在引入市場化機(jī)制之后，準(zhǔn)確定位政府和市場的分工，把握好政府的宏觀調(diào)控作用，政府和市場共同進(jìn)行體育場館資源的配置。對于體育場館財(cái)政投資，要規(guī)定好支出范圍，優(yōu)化不同類型體育場館的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府對公共產(chǎn)品體育場館的支出能力，消除私有化體育場館財(cái)務(wù)支出的政府越位現(xiàn)象，同時(shí)也要防止過度市場化的政府缺位現(xiàn)象。重視民眾對財(cái)務(wù)決策的監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。各個(gè)職能管理部門要各司其職，使得體育場館的財(cái)務(wù)系統(tǒng)邊界清晰、類型明確、運(yùn)作高效，把財(cái)務(wù)民主化落到實(shí)處。

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[編輯：黃子響]