保障農民的土地權

中國經濟長期增長以及社會穩定的決定性因素，在于其經濟繁榮是否能夠惠及7億農民。

盡管25年的經濟改革為農村帶來了巨大的利益，但是這基本都集中在上世紀80年代，現在農村的經濟水平要遠遠落后于城鎮。

我們對中國17個省1962位農民以及其他受調查者進行的一項問卷顯示，城鄉收入差距加大的一個基本原因在于，目前大多數農民仍舊缺乏有保障的、可用于交易的土地權。而這種權利能夠保障農民對土地進行長期投資、大力提高生產力、積累財富。

土地政策

盡管近年來中國的土地政策改革卓有成效，但是對于廣大農民來說，實現土地完全保障、可交易和長期土地權仍將是一個漫長的過程。日本、韓國和臺灣地區在二戰之后都在土地改革方面取得了驕人成績，因為他們都采取了農民土地私有制。如果中國政府能夠堅決有效地實行親農政策和法規，那么它將有可能復制上述幾個國家和地區的成功經驗。

在這里我們需要注意兩點。第一，中國目前尚未建立起完善的法律標準，政府在很大程度上都依靠政策或行政指令來推進政策的實施，正規法律手段只是補充，甚至被完全取代。比如1993年將農民土地承包期延長至30年的政策，就是在政府推行了很長時間之后才被寫入法律。

第二，中國的政治體制是通過經濟利益較量而建立起來的。

中國在1994年重新調整了稅收制度，稅收權從此收歸中央政府，地方政府喪失了大部分收繳并保有地方稅收的權利。這就導致了與本文有關的兩個后果。

首先，各級地方政府都面臨事實上的財政不足，他們被迫尋求其他預算外收入。實際上，目前預算外收入占各地政府支出的比例已經超過了60%。而預算外收入最大的來源就是土地出售或者出租（通常都是農業用地）。另外，新的稅收制度也部分解釋了為什么中國農民的賦稅負擔自上世紀90年代中期開始迅速增加。

其次，地方政府無法執行某些并未劃撥經費或者經費不足的政策指令，例如強制性基礎教育與基本醫療。

這樣，地方政府便可能對有損其自身利益的政策陽奉陰違，其中就包括限制地方政府出售農民土地的政策。

這些背景情況影響了土地權的三大主要方面：安全、交易性、租期。

沒有保障的土地權

農民土地權最大的威脅來自于政府的土地占用和土地再調整。

土地征用

在今天的中國農村，政府將土地征收用作非農業目的的現象比比皆是。在當前的法律框架之下，農民往往都得不到應有的待遇，不僅所得賠償不足，而且操作過程也不透明。

按照中國人民大學、西雅圖農村發展研究院與密歇根州立大學2005年對17個省1962名農民共同進行的一項調查，在過去的10年中，農村土地被占用的現象增加了15倍以上，并有進一步惡化的趨勢。因此，農民正在面臨越來越嚴重的喪失土地的威脅，他們的謀生手段將日益依賴都市和非農業發展。

首先，大量農村土地被政府因個人或者商業目的征用。中國的憲法與1998年的《土地管理法》都明確要求土地占用應出于公眾的利益。在當前法律制度下，農民根本無法買賣土地或者將土地轉讓他人用作非農業目的。如果某商業開發機構對某塊農業用地發生興趣，他不得不向當地政府機構發出申請，然后當地政府再使用自己的征用權，更改該地塊的土地使用用途。也就是說，土地是地方政府發財致富的主要資源，也是地方政府吸引投資、大搞房地產開發的重要資源。

第二，正規渠道的缺失導致農民無法發出自己的聲音。在上述問卷調查中，大約有30%的農民在土地被占用之前沒有得到通知，僅有20%的農民獲得了對補償金額的協商機會。在被調查的農民中，僅有不到1%訴諸法律試圖申冤。盡管中央政府頒布了若干政策法規為農民提供程序上的權利，例如公眾聽證制，然而這些權利終究還只是停留在紙面之上，在實際操作中決策制定根本不透明，公正性也無從談起。

最為重要的是，農民失去土地之后的補償通常遠遠不夠。1998年的《土地管理法》規定，賠償標準并未慮及市場價值，因此農民無法從開發項目引發的土地增值中獲益。當前的賠償標準為政府每占用1公頃農業用地，給予農民5000美元的補償款，然而，政府第二天轉手以市場價格將這塊土地賣給開發商，將會獲得20000美元的收入，這樣15000美元就會白白到手。這也就是上面提到的“預算外收入”。

不公平還不僅限于此。按照目前的法律，賠償金是先付給集體（集體才是真正的土地所有者），然后集體再決定支付給失去土地的農民多少賠償。眾多研究都顯示，一般說來，失去土地的農民僅僅能夠獲得20000美元中的10%至20%作為賠償。

中央政府似乎已經注意到這一問題，他們頒布的新政策指令以及2007年的《物權法》，都要求土地占用的賠償確保農民能夠長期維持其生活水平。盡管如此，土地占用背后巨大的經濟利益，還是會誘使地方政府與中央對著干。

土地再調整

盡管在理論上，土地使用權在一定時間段內（法律規定為30年）被劃撥至農戶，但是，中國大多數農村都會定期對土地進行再調整或者再分配。

這些土地權的變動，主要源于個體農戶成員和農村人口數量變化、土地占用或自然災害造成的土地減少等因素。在某些案例中被稱之為“大調整”，屆時村政府將會收回農民手里所有的土地進行再次分配。

而“小調整”或者局部調整，則是當家庭人口數量發生變化（出生、死亡、嫁娶）時，增加或者減少某農戶所擁有的土地，但是這并不會影響到整個鄉村的土地持有模式。

對土地權定期且不可預期地調整，既不安全也沒有可交易性。由于農民無法保證下一年或者以后是否還能擁有這塊土地，因此他們并不愿意進行中長期投資。類似地，從土地轉讓者的角度出發，土地的轉讓僅僅局限在那些目的只是在當前耕種周期結束之前就會達成的交易。

2002年《農村土地承包法》的出臺，即是為了應對這類調整現象，它規定除非遇到自然災害等特殊情況，在30年的承包期內不得進行土地再調整。然而，目前仍有大量的鄉村在進行非法操作。農民問卷調查顯示，大約30%的農村仍在進行土地再調整。

30年土地使用權的主要目的，是為了確保農民在此期間安心擁有和耕種同一塊土地，擴大中長期投入，最終提高農業產出效率。農村政府對土地每一次行政調整，都是對30年土地使用權的破壞，這也危害了農業產出。

按照農村土地承包法的規定，在操作中有限的例外是在自然災害等特殊情況之下，但是這一精神被執意進行調整的鄉村政府所曲解或者濫用。部分省頒布了土地承包法實施條例，然而，它們對“特殊情況”的定義卻千差萬別。因此，眾多地方或者農村干部都認為大門并未就此關閉，農民也因此不斷面臨土地權缺乏保障的威脅。

流通性受限

對于世界上貧困的農業人口來說，土地是他們惟一的大額資產。在那些土地權無法自由轉讓的市場，由于不穩定、缺少政策支持、法律約束等原因，土地的價值都會被極大地低估。

秘魯經濟學家赫爾南多·德索托（Hernando de Soto）將這樣的土地巧妙地比喻為“死亡資本”，他還強調，將這些“死亡資本”復活在經濟發展過程中具有重要作用。

理論上，中國農民的土地權在農業用途范圍內是可轉移的，而且已經有20多年，但是土地權市場卻受到極大的抑制。農民土地權的不穩定性導致幾乎所有的交易都僅僅局限在一年。

根據亞洲其他一些國家的經驗，中國農民如果擁有安全的土地權，那么在一個成熟的土地市場，即便就將土地承包期定在30年、土地僅用作農業目的，那也將會為農民帶來超過5000億美元的收入。

中國的農業用土地轉讓市場目前仍舊極其不成熟，大約僅有1/3的農戶參與過土地轉讓（轉入或者轉出）。更仔細分析將會發現，這些交易的半數都不能稱之為市場行為，因為他們具有極大的隨意性，往往就是在本村之間的親戚中以口頭完成。

中國土地市場的另一個不足是法律禁止對耕地進行抵押。這主要是因為政府擔心農民陷入錯誤的交易，將土地作為抵押，最終使土地歸銀行或少數的富裕階層所有?！暗刂鳌币辉~在中國被賦予了太多的政治意味，因此難以出現針對土地抵押的辯論。

就農村土地抵押問題的討論，可以從《物權法》的修正中得到反映?！段餀喾ā凡莅钢性霈F過允許耕地抵押的條款，然而這一條款最終還是被從中抹去了。

眾多國家的經驗明確顯示，貸款是農民獲取長期、高效土地投資的重要手段。目前中國農民的投資項目中，僅有14.7%來自于銀行（不考慮貸款規模），這使得土地抵押成為一個更為嚴峻的問題。這樣的結果就是，農民無法通過其主要資產——土地進行融資，從而擴大或調整農業生產。

30年之后

如上文所述，中國農民的土地使用權已經延長至30年。在多數情況下，這30年都始于上世紀90年代末（主要是在1997－1999年間）。這就意味著農民的土地使用權大概都會在本世紀第二個10年之間到期。那么接下來會發生什么呢？

中央高層安撫農民不要為此憂慮。前國家主席江澤民曾經正式宣稱，土地使用權應當永久不變。國務院總理溫家寶也反復表示，農民的土地使用權將永遠保持不變。目前中央普遍認為，家庭聯產承包責任制將會是中國農村土地制度不變的特色，農民土地承包權也應該更加穩固和持久。

那么，剩下的問題就是承包期的長短和如何續約。最好的情形就是在法律框架下自動重復延續，它將從根本上保障農民的永久土地權，這種方式對農民造成的干擾和影響最小。如果農民需要繳納費用，或者要通過土地再調整才能續約，那么隨著土地承包期逐漸到期，土地的安全性和市場價值都會下降。

有一些中國學者一直在推動土地私有化，但是北京方面認為，社會主義國家的一個基本特色應是農村土地的集體所有，就此看來，農村土地真正意義上的私有，在可預期的將來還無法實現。

無論如何，農村土地最為重要和緊迫的問題還是確保農民的土地權在30年之內的穩定。如果大量農民的土地都被非法占用或再調整，那么日后承包期延續的問題也會失去其意義所在。

土地權與創造農村財富

為什么土地權如此重要？這個問題觸及了緩解貧困和促進農村收入增長的根源。

土地是農民的基本資產，對他們來說也是最好的社會福利保障。歷史經驗和獨立研究的結果一再證明，有了長期、穩固的地權，農民就會珍惜他們的土地，開始在土地上進行長期投資，而結果就是，農業經營更高效，并且以市場為導向。

2002年，中國每公頃耕地的產值大約為1539美元。通過種植高附加值作物，以及提升現有作物產量，這個數字還可以提高很多。但是，只有當農民知道他們可以長期在一塊固定的土地上耕作的時候，才會放心地對這塊土地進行長期的資金和人力投資。比如挖掘灌溉井或蓄水池、改進排水設施、建造梯田、搭建溫室或大棚、植樹、改善土壤、購買新的農機設備等。

可以粗略比較一下：2002年，韓國每公頃耕地的產值大約為22400美元，而臺灣1997年每公頃耕地的產值就已經達到13150元。盡管這些地方遠比中國大陸更發達，但是這樣的比較仍然可以說明中國大陸的農民對土地缺乏投資。

保障土地權益不只可以促使農民增加投資，還可以刺激農村土地交易市場的發展，從而帶來農業效率的進一步提高和整體經濟發展。

在一個成熟的土地交易市場上（在印度和印尼這樣的發展中國家都存在這樣的市場），每公頃具有完全所有權的土地，平均價格大約為5000美元。然而，中國農民沒有完全的土地所有權，只有30年的土地使用權。在成熟的土地交易市場上，這樣的土地的價格大約是3750-4750美元。

如果30年使用權確實可以得到保障，那么中國農村土地交易市場就可以開始發展。以中國農民共擁有1.218億公頃土地來計算，他們所享有的30年使用權在成熟的土地交易市場上價值4570-5790億美元。如果有了這樣的財富，農民就可以在土地上進行長期投資來提高收益率，或者把所有的土地權益進行清算，然后把錢投向利潤更高的地方。

2004年年初，中央政府取消了大部分農業稅，并為農民提供了許多直接補助。盡管如此，城鄉收入差距卻絲毫沒有縮小。怎樣做才能刺激中國的農村經濟呢？

根據我們的調查，答案就是土地權。保障土地權的重點是：農民持有承認其權利的有效書面文件。中國的法律規定，農民應該收到一份書面土地合同，及對相應土地享有30年使用權的權屬證明。

但是，地方政府通常都不會給農民簽發這樣的合同和證明。經過數十年的努力，僅有63%的農民拿到了這樣的合同或者證明，并且其中大部分都是1997年-1999年間簽發的。

這說明，給農民簽發合同和證明，與土地長期投資有很強的關聯性。從調查中可以清楚地看到，土地投資的高峰時期緊緊跟隨著給農民簽發合同和證明的高峰期，其間時滯為兩年。

峰值過后，農戶選擇不再投資，這是因為非法征地（很多案例已被廣泛公開）讓他們越來越不安。

進一步的分析說明，簽發合同和證明，與土地長期投資之間是有因果關系的。1998年及其后的投資率是最高的，為24.1%。而且，在那些擁有內容高度完善（包含起始和結束的確切時間、土地地圖或簡要說明、簽名及公章）的合同的農民中，投資率甚至高達28.8%。與此相對應的是，在合同內容不完善的人中，投資率只有20.2%。

對中國來說，在所有農村地區切實簽發書面地權文件是最重要的。過去，中央政府已經證明，只要有足夠的決心和辦法，他們就有能力貫徹其農村政策。例如上世紀90年代中國農民曾受到合同更改、兩田制（two-field system）、規模農業的嚴重影響，這些因素破壞了農民土地權的穩定性，國家隨后出臺了相關禁令。問卷顯示，目前上述三大問題已經極大減少。

近期，中央政府在取消農業稅的問題上同樣取得了成功。在2004至2005的短短兩年之中，隨著中央政府的大力宣傳推廣并對地方政府進行監督，減稅政策取得了卓越的成效并深入至全國各地。如果中央政府在頒發土地文件、保障土地權方面同樣不遺余力，那么幾千萬農村家庭將會獲得這些文件，土地權得到保護，土地投資也將增加。

來源：美國加圖研究所(Cato Institute)全球自由與繁榮中心 2007年10月

作者：Zhu Keliang，Roy Prosterman

編譯：段醒予