中國農村改革理論的演進

溫家寶總理2006年9月1日在國務院召開的全國農村綜合改革工作會議上指出，我國近30年的農村改革取得了巨大成功。農村改革的第一步，以家庭承包經營為核心，建立農村基本經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權。第二步，以農村稅費改革為核心，統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系。第三步，以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題。這幾步改革貫穿一條紅線，就是保障農民的物質利益，維護農民的民主權利，解放和發展生產力。溫總理的這段講話清晰地勾勒出我國農村改革的歷史進程，也梳理出我國農村改革理論演進的脈絡。本文作者對我國農村改革理論演進的分析將沿著這條脈絡展開。

一、第一步：建立農村基本經濟制度和市場機制

1978－1999年，我國農村經歷了一系列波瀾壯闊的改革，主要內容是建立農村基本經濟制度和市場機制。這些改革主要包括：改革農業基本經營制度，改革農村土地制度，改革農產品流通體制，改革農村金融和財政稅收制度，推進農業產業化，促進鄉鎮企業發展等。這一階段，我國農村改革理論主要圍繞著農村基本經濟制度和市場機制的建立而展開。

(一)農業基本經營制度的改革

中國的改革始于農村改革，農村改革始于農業基本經營制度的改革，這是農業和農村改革的核心。

1、建立家庭聯產承包責任制

家庭聯產承包責任制是中國農民的偉大創舉。它一經出現，便如星火燎原之勢燃遍中國大地，引起了社會方方面面的強烈反響，成為20世紀70年末、80年初中國社會的焦點問題。其中，家庭聯產承包責任制的性質是當時人們關注的焦點。

一些人認為，家庭聯產承包責任制改變了集體經濟的社會主義性質，實質上是倒退到單干，是保留集體經濟外貌的小農經濟的特殊形式。陳桂貽認為，包產到戶使生產資料集體所有制起了質的變化，并喪失了實行按勞分配的客觀經濟條件。

大多數人不同意上述觀點，他們認為，家庭聯產承包責任制沒有改變集體經濟的社會主義性質。杜潤生認為，今天的家庭經營是在土地公有化條件下的家庭經營，在許多方面受集體經濟的制約，是合作經濟中的一個經營層次，也是整個社會主義經濟的有機組成部分。它既不是土改后的個體經濟，更不是舊社會的小農經濟，而是一種新型的家庭經營。吳振坤認為，家庭聯產承包責任制沒有脫離社會主義軌道，它還是社會主義性質的。第一，它堅持了基本生產資料集體所有制。家庭聯產承包責任制是集體經濟經營管理方式的重大變革，而不是所有制變動。家庭聯產承包責任制是一種經營管理方式，它不決定經濟的性質。第二，它堅持了社會主義按勞分配原則。家庭聯產承包責任制以物化勞動反映社員的勞動差別，把產品(價值)作為衡量社員提供的勞動數量和質量的尺度，以最終產品的多少來計算勞動者的報酬，這符合按勞分配原則的要求。

2、農村人民公社體制改革

20世紀70年代末、80年代初，隨著家庭聯產承包責任制的興起，農村人民公社體制改革問題被提到議事日程。但是，在農村人民公社體制要不要改革的問題上卻存在很大的分歧。

一些人認為，農村人民公社體制適應了生產力的發展，不需要改革，而是需要完善。王松霈認為，當前人民公社“三級所有、隊為基礎”的制度是適應生產力性質的。在現實生活中，農村人民公社充分發揮了三級經濟的作用，促進生產力迅速發展的作用是十分明顯的。現在它在促進生產力發展上還有極大的潛力，有待我們去發揮。

大多數人則認為，農村人民公社體制存在著很多弊端，它的改革勢在必行。金慧馨認為，通過長期的實踐已經證明，人民公社是“左”傾路線的產物，是超越了當時的生產力水平而強制進行的生產關系變革。這種“政社合一”的管理體制和“三級所有、隊為基礎”的經濟體制，不能適應我國農業生產力的發展，造成人不能盡其才，地不能盡其利，物不能盡其用，農業生產潛力不能充分挖掘。改變這種情況，調整生產關系使其適應生產力的現狀，看來是刻不容緩了。

3、完善統分結合的雙層經營體制

隨著家庭聯產承包責任制的建立和人民公社體制的改革，在20世紀中期，我國農村已普遍建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是我國農業(農村)的基本經營制度。然而，在經過了持續5年的高速增長后，從1985年起，我國農業發展落入了低速徘徊的狀態，統分結合的雙層經營體制也出現了一些問題。于是，在20世紀80年代末、90年代初，如何完善雙層經營體制成為人們關注的一個焦點。

當時，較為普遍的看法是，完善雙層經營體制的重點應放在“統”的方面。許經勇指出，鑒于前一階段在農村經濟體制改革過程中，忽視集體統一經營與集體經濟建設傾向較為突出，使得我們很有必要把健全與完善集體統一經營和壯大集體經濟實力擺在重要的議事日程上來。然而，一些人卻不同意這種看法。魏世軍認為，農業雙層經營體制是統分結合的有機整體，片面強調任何一方，在理論上都是有缺陷的，而且在實踐中還將影響農業生產的發展和農業經營體制改革的深化。因此，應當從統分兩個層次完善和發展農業雙層經營體制。

學者們還就完善雙層經營體制的具體措施展開了熱烈的討論。在完善農業雙層經營體制切入點方面，存在著兩種不同的觀點。多數人認為，農村雙層經營體制的主要問題是“統”的方面嚴重不足，因此，完善農村雙層經營體制應從健全社區性合作經濟組織方面人手。另一種觀點則認為，完善農村雙層經營體制應從發展社會化服務體系人手。許經勇認為，在現階段，農業生產離不開社會化服務；一旦得不到有效的社會化服務，家庭分散經營就很難正常運行。而社區性合作經濟組織提供的服務，僅僅是農業生產所需要的系列服務的一部分，因此，必須大力發展社會化服務。

(二)土地制度改革

土地問題是農業和農村的基本問題。我國農村改革遇到的問題和困難都與土地問題有關。隨著新的農業基本經營制度的確立，土地制度改革的重要性凸顯出來。在20世紀80年代末、90年代初出現了一個關于土地制度改革的高潮。

1、土地所有權制度改革

在關于土地所有權制度的討論中，出現了三種對立的觀點，即土地國有、土地集體所有、土地私有。

(1)土地國有

關于土地國有的理由，包紀祥等人的歸納具有代表性。第一，集體經濟在土地使用、收益、處分等方面的權利受到種種限制而名存實亡，實際上已經變成不完全的國家所有。因而實行國有化只不過是“正名”而已。第二，由國家直接、統一管理土地有利于克服土地管理的無政府狀態。第三，實行國有制后，通過“永佃制”等安撫民心，調動農民合理利用土地的積極性。

在土地國有的大前提下，學者們就具體的管理形式提出了不同的意見。厲以寧提出應采取“國家所有，農民長期占有”的管理形式；蔡防提出應建立“土地國有化——國家租賃制——轉讓(租)”機制；林葉提出應實行土地國有制基礎上的租地農場制；劉福垣提出，應建立各級土地公司，實行土地國家管理。

許多學者不同意土地國有的觀點，對此提出了批評。王貴宸等人認為，實行土地國有要冒很大的政治風險，把原來屬于集體的土地收歸國有，將在我國經濟、政治和社會中形成劇烈震蕩，引起災難性后果。龔曉寬等人認為，土地國有化沒有必要，也難以操作。第一，實行土地國有，對目前農業的土地關系沒有帶來實質性變化，反而可能造成不必要的社會震蕩；第二，實行土地國有，并不意味就形成了土地集中的機制，不會比目前的體制更好地管理土地。陳吉元等人認為，實行土地國有，必須建立一個龐大的對土地進行經營、調控、管理和監督的機構，必然會產生高昂的交易費用。

(2)土地私有

在討論中，一些學者提出了土地私有(農戶所有)的主張。中國社科院經濟體制改革綱要課題組認為，應當承認土地的農戶所有，集體放棄徒具虛名的使用權，國家在使用權、收益權、處置權上實行立法管理。文貫中認為，只有把土地所有權交給農戶，才能形成有效的投資與積累機制，構成農產品長期增長的動因，從而使農民真正成為具有產權界定意義上的獨立的商品生產者。張琦認為，將土地集體所有制改變成為土地私有已是大勢所趨。只有這樣，才能使農民財產權利得到實現，才能使土地所有權、經營權和使用權三位一體，農民對土地經營才會真正獲得自由，提高土地生產率才不成為空話。

土地私有的主張遭到了大多數人的反對。龔曉寬等人認為，土地私有化不可能是解決農村土地問題的靈丹妙藥。第一，土地私有化實行的結果必然是土地兼并，兩極分化，這與社會主義共同富裕的基本目標是相悖的；第二，土地私有化將使農村成為小農經濟的汪洋大海；第三，不僅不能促進土地的合理流動，反而成為土地流轉中發展規模經濟的嚴重障礙；第四，土地所有制是發展商品農業經濟的障礙。陳錫文認為，土地私有在經濟上不可行。地租進入農民收入，引起農產品價格高漲，超出消費者承受能力。

(3)土地集體所有

大多數學者認為，應堅持和完善土地集體所有制。國務院農研中心發展研究所課題組認為，從完善家庭經營、穩定農民思想以及方案的可操作性等角度考慮，我國應繼續完善農村土地社區集體所有的制度。易之認為，土地制度建設是一項長期而艱巨的工作，從近期看，無論采取什么樣的土地所有權歸屬形式，農業經營中所存在的問題都不會得到全面解決，而成本低、最易于操作的所有權歸屬形式是堅持現行的集體所有。

關于如何完善土地集體所有權，劉書凱認為，第一，要明確農村集體的土地為村一級農民集體所有，其主體是基層社區的合作經濟組織。第二，要明晰土地集體所有權的內容。集體土地所有者可以依法對土地行使占有、收益和處分權，可以通過對土地的發包、轉讓、出租、抵押、入股等形式實現所有權。第三，土地所有權的轉移由國家管理和約束，保證公有制土地的合理分配和利用。第四，明確農村中國有土地的權屬不變。

一些學者不贊成土地集體所有的觀點。楊勛認為，如果繼續實行土地集體所有，由于承包期的存在，農民擁有的產權將大打折扣，農民的長期預期難以形成，短期行為從根本上不可避免。安希僅認為，重新確定土地的集體所有主體面臨種種困難。如果把土地使用權讓渡給行政組織，不僅與經濟制度的安排原則相違背，更重要的是不可能保證土地農民集體所有的原意或初衷。這種安排實質上是在堅持政企不分，以政代企。

2、土地使用權制度改革

學者們在堅持土地集體所有制的前提下，探討了土地使用權的完善和流轉問題。

(1)土地經營制度改革

周大富主張將土地分為口糧田和租賃田(或責任田)，實行兩田經營制。劉書凱主張實行農戶承包制，將集體土地長期承包，并規范農戶的土地承包經營權。白志全提出應實行農戶永佃制，讓農民取得繼承、出租、轉讓土地的永久使用權，使土地使用權具有和土地所有權一樣可以讓渡的職能。蔡繼明認為，農村土地使用制度改革的目標模式是土地租賃制，就是在家庭聯產承包責任制中引入土地租賃機制，借助于社會主義地租形式完成農業稅的上繳和定購議購任務，使土地資源得到合理分配。賈生華認為，農村土地制度創新的實質是：在發揮社會主義制度優越性的基礎上，把傳統的、土地充當農民生活保障手段和小農經濟生產資料的土地制度，轉變為現代的、土地作為社會化資產而經營和使用的土地制度，實行土地制度的現代化。完成這一任務的基本途徑是建立股份所有、租賃經營的土地制度。

(2)土地流轉制度改革

山西財經大學教授馮子標主張建立土地使用權有償轉讓制度。在保持農村土地集體所有的基礎上，賦予農民交易土地的權利，完善農民土地產權，根據國家有關政策有償轉讓其土地使用權，實現土地優化配置。蘭州大學法律系副教授賈登勛等人認為，農地使用權轉讓的制度安排應包括以下內容：第一，在民事法中確立農地使用權轉讓中當事人的主體制度，明確農地使用權的出讓人是土地承包人而非農村集體經濟組織；第二，在有關財產法，特別是物權法中，確立農地承包權及使用權是一種財產權、他物權；第三，制定示范合同來規制農地承包及使用權轉讓行為。時為中國人民大學博士研究生的靳光華等人認為，針對土地家庭承包制的局限性和我國農村生產力現狀，農村土地流轉可以采取多樣化的形式，如轉包、出租、轉讓、抵押、租賃、兩田制、土地股份合作制、委托經營等。

(三)農產品流通體制改革

農產品流通體制改革涉及農村市場體系建設和市場經濟發育等重要問題，是農村改革的基礎性工程。1985年，我國取消了長期存在的農產品統購派購制度，于是，在20世紀80年代末、90年代中期，農產品流通體制怎樣改?改革的目標模式是什么?成為人們關注的一個焦點問題。

1、農產品流通體制改革的目標模式

吳碩、楊敏認為，未來的農產品流通，應該選擇國家宏觀調控下、計劃指導下的自由流通作為目標模式。政府對農產品實行有領導的或計劃指導下的自由購銷政策。這種觀點是當時的主流觀點。

在此主流觀點下，一些學者改革的目標模式提出了自己的看法。姚今觀認為，我國農產品流通體制與價格制度改革的目標模式，應該是建立起一種在國家宏觀調控和必要的行政干預下的、分類分階段管理的自由流通體制和市場形成價格的制度。紀良綱認為，我國農產品流通體制改革的目標模式可以描述為：主體形式多元化(其中，民營企業具有成為主渠道的優勢)，經營目標市場化(經營目標是獲取最大利潤)，管理體制一體化(農產品內外貿管理權限集中到農業主管部門，實行一體化管理)。

2、糧食流通體制改革的目標模式

糧食流通體制改革的最終目標是糧食完全商品化，理論界對此的認識基本一致。但在設計糧食流通體制改革的目標模式時，在計劃調節和市場調節的如何結合的問題上，理論界卻存在著較大的分歧。

一種觀點認為。應全面實行市場調節，輔之國家宏觀調節。洪永崧認為，糧食流通體制改革的總目標是實行全面放開的方針。所謂全面放開，就是在整個流通領域，包括糧食的收購銷售、經營方式等，在國家計劃指導下，全面引入市場機制，讓價值規律充分發揮作用。另一種觀點認為，應實行國家宏觀調控和計劃指導下的市場調節。吳碩、楊敏認為，糧食流通體制應以國家宏觀調控和計劃指導下的自由流通作為目標模式。它是介于完全自由流通與分配調撥兩級之間兼收二者之長而摒棄其短的一種模式。

二、第二步：稅費改革和統籌城鄉發展

進入新世紀，以農村稅費改革為標志，我國農業和農村的改革與發展進入了一個新的發展階段。這時，人們開始跳出就農業論農業、就農村論農村、就農民論農民的傳統思維方式，在工業化中期的大背景下，從國民經濟的全局角度通盤考慮三農問題的解決。這一階段，統籌城鄉發展，建立農業和農村發展的長效機制，促進農村全面發展，成為貫穿始終的主旋律。

(一)農村稅費改革

2000年，以中央決定安徽全省作為試點單位為標志，始自1996年的農村稅費改革試點開始向全國推開。這是我國農村的一次重大變革，它成為社會方方面面密切關注的焦點。

1、對農村稅費改革的評價

多數學者認為，農村稅費改革是繼土地改革和家庭承包經營之后的又一次農村革命。黃鐵平認為，農村稅費改革不僅將對農村稅費制度本身進行徹底改革，而且將觸及農村長期潛伏的一系列深層次問題，推動和深化與此相關的方方面面的改革，其影響之深，涉及面之廣，可以看做是繼土地改革和家庭承包經營之后的第三次中國農村革命。

吳海軍不贊同上述觀點。他認為，我國農村面臨的根本性問題是如何解決人地關系高度緊張所帶來的隱性失業和低生產效率，如何通過持續地增加收入來縮小城鄉差別。當前我們所進行的農村稅費改革，其作用是十分有限的，并不能解決我國農村的根本性問題，因此也很難說得上是“第三次革命”，最多可以稱為一次改良。對此我們應該有理性的認識。

2、關于統一城鄉稅制

一種觀點認為，應加快統一城鄉稅制的步伐。楊撫生認為，只有廢除專門對農民征收的農業稅收，統一城鄉稅制，實行規范、公平、統一的現代稅制，才能理順中央與城鄉居民的分配關系，為徹底解決農民負擔過重問題提供制度保障。

另一種觀點則持反對意見。喬桂明認為，目前在我國統一城鄉稅制的時機尚未成熟。其理由是：第一，農業稅目前仍是縣鄉財政的主要收入來源；第二，國家財力不濟，給予農村轉移支付杯水車薪；第三，農村行政體制改革進展緩慢；農業經營規模小，稅收征管困難。

3、縣鄉行政體制和財政體制改革

黃鐵平提出，要精簡縣、鄉、村三級行政機構和壓縮行政人員。他認為，如果我們不從源頭人手，下決心精簡地方政府行政機構，大刀闊斧壓縮行政人員，那么，不僅難以減輕農民負擔，而且也無法解決因稅費改革而出現的地方財政收支缺口問題。崔樹根不同意將鄉鎮設置為縣政府派出機構和把鄉鎮變為自治組織的構想，認為應保持鄉一級政府，同時轉變政府職能，精簡機構和人員，合理撤并鄉鎮，調整村級規模。邱鳳認為，農村稅費改革的關鍵在于削減鄉鎮政府規模。應對鄉鎮政府與村組織的必要性進行論證，根據農村居民對公共物品的需要規模和需求結構，確定鄉鎮政府的規模及其職能部門結構，設崗定編，在此基礎上規范政府收支預算。

趙陽認為，要使縣鄉財政擺脫稅費改革中的困境，必須確立國家對農民“多予少取”的原則，改革縣鄉財政體制，建立規范的公共財政體制。崔樹根認為，要科學界定各級政府職責，建立和完善事權與財權相結合的縣鄉財政體制。根據分稅制財政體制和公共財政的內在要求，重新界定鄉鎮政府職能，保障鄉鎮政府有可靠的財力來履行職能。同時，要加大財政轉移支付力度，增強鄉鎮財政的平衡能力和自我發展能力。

4、妥善處理鄉村債務

范新成提出，應采取多種途徑化解村級債務。他認為，如何化解村級債務是推進稅費改革中必須解決的問題。為此，要認真做好債權債務的清理工作，認真清理貸款，實行停息掛賬，按規定核銷呆賬和死賬，運用法律手段依法清收。同時，要大力興辦村級集體企業，適當分流債務。劉煒提出，應建立鄉村債務的化解和管制機制。第一，應將現有的鄉村債務轉為國家公債，盡量采取非涉農方式化解債務；第二，實行責任制，制止新的債務發生。

5、建立農村義務教育投入機制

劉煒認為，應重新建立以中央政府為主體的農村義務教育體制。新體制要求由縣級人民政府對農村義務教育負主要責任，把農村義務教育的主要事權由鄉鎮收歸縣級政府。為此，應采取以下對策：第一，重新建立以國家財政投入為主，地方財政投入為輔的義務教育財政管理體制；第二，明晰中央政府與地方政府在農村義務教育中的事權責任；第三，優化城鄉教育資源，改善基礎教育設施；第四，鼓勵民間辦學。

(二)統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是科學發展觀的重要組成部分。自黨的十六大明確提出統籌城鄉發展以來，對這一問題的研究一直是理論界熱點問題。

1、統籌城鄉發展的內涵

黃祖輝等人認為，統籌城鄉經濟社會發展，就是要使城市和農村緊密地聯系起來，實現城鄉經濟社會～體化發展，改變城鄉二元結構，建立社會主義市場經濟體制下平等和諧的城鄉關系。這是一種比較有代表性的觀點。曾業松認為，統籌城鄉經濟社會發展，實質就是把城市和農村的經濟和社會發展作為整體統一規劃，通盤考慮，把城市和農村存在的問題及相互關系綜合起來研究，統籌加以解決。

2、統籌城鄉發展的主體

胡進祥認為，按照我國現行的政治、行政體制規定，政府是統籌城鄉發展的主體。這里的政府是統稱，包括黨委、人大和真正意義上的政府。黨委和人大決定國民經濟社會發展的路線、方針；政府行使社會公共管理職權，并制定發展戰略及執行的政策措施。因此，統籌城鄉發展的主體是統稱的政府。

3、統籌城鄉發展的目標

學者們比較一致的看法是，統籌城鄉發展的最終目標是實現城鄉一體化。曾業松認為，實行城鄉統籌，從長遠目標看，應通過一系列制度創新，建立與市場經濟體制相適應的城鄉一體化的經濟社會秩序，解決制約農村、農業發展和農民增收的體制性、結構性矛盾，促進城市與農村、工業與農業協調發展，共同進步，實現城鄉一體化。

4、統籌城鄉發展的重點

洪銀興認為，城鄉統籌的重要內容是改善農村的生活和居住條件，使之達到城市水平，因此，城鄉統籌的重點是實現基本公共服務的城鄉均等化。姜紹華認為，統籌城鄉發展的重點，是不失時機地推進城市化，促進城鄉結構調整，持續提高城市化水平。李佐軍認為，統籌城鄉發展的關鍵是建立城鄉統一制度。只有建立城鄉統一的制度，才能走出城鄉分割體制，形成城鄉協調發展的局面。

5、統籌城鄉發展的基本思路

黃祖輝等人認為，統籌城鄉發展的基本思路可以歸結為建立六大體系。第一，建立城鄉統籌的利益分配體系，進一步調整國民收入分配結構，加大對農業的支持和保護力度。第二，建立城鄉統籌的產業發展體系，調整農村工業布局和發展戰略，實現城鄉工業一體化。第三，建立城鄉統籌的社會就業體系，公平對待農民工，逐步實現城鄉勞動力與就業市場的一體化。第四，建立城鄉統籌的城鎮化體系，加大戶籍制度和征地征地的改革力度，使廣大農民成為城市化進程的受益者。第五，建立城鄉統籌的社會教育和社會保障體系，加快建立公共財政體制，推動農村全面發展。第六，建立城鄉統籌的政府管理體系，不斷提高政府統籌城鄉經濟社會發展的水平和能力。

郭建軍認為，統籌城鄉發展的基本思路是：第一，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，扎實推進社會主義新農村建設。第二，深化就業與戶籍制度改革，建立城鄉一體化的勞動就業體系。第三，統籌城鄉就業政策，加快農村勞動力的流動和轉移。第四，構建有利于農村發展的公共財政體制，增加農村公共產品的投入。第五，積極推進農村土地制度改革。第六，深化城鄉投資建設體制改革，建立城鄉一體化的基礎設施體系。第七，加快發展農村社會事業，培養社會主義新農村建設的新型農民。第八，深化行政管理體制改革，健全以縣級為基礎的城鄉一體化的行政管理體系。

(三)城鄉一體化

城鄉—體化是統籌城鄉發展的目標。關于城鄉一體化問題的討論是關于統籌城鄉發展問題研究的深化。

1、城鄉一體化的內涵

洪銀興認為，城鄉一體化是指城市和鄉村這兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區域范圍內謀求融合發展、協調共生的過程。在這里，城市和鄉村是一個整體，人口、資金、信息和物資等要素在城鄉間自由流動，城鄉經濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依存，充分發揮城市與鄉村各自的優勢與作用。城鄉一體化應當包含體制一體化、城鎮城市化、產業結構一體化、農業企業化、農民市民化等內容。

應雄認為，所謂城鄉一體化，是指在大力發展生產力的過程中，促進農村人口城市化，逐步縮小城鄉差別，實現城鄉經濟、社會、環境的和諧發展，使城鄉共享現代文明。城鄉一體化不是農村城市化，也不是城市鄉村化，更不是城鄉一樣化，而是“城市就是城市，農村就是農村”。它是城市化的最高階段，是人類社會發展的最高境界。

2、城鄉一體化與城市化的關系

洪銀興等人認為，城鄉一體化是現階段城市化的重要內容，它要解決的是過去的城市化和農村城鎮化沒有從根本上解決的城鄉二元結構問題。周加來認為，城市化是一個嚴謹的科學概念，學術界提出的農村城市化、城鎮化、非農化、城鄉一體化等概念只是揭示了城市化的某一個層面，而不能涵蓋城市化的全部內涵，更不能將其與城市化等同起來。城鄉一體化是城市化發展到一定階段的產物。城鄉一體化大致要經過以下階段：鄉育城市——城鄉分離——城鄉對立——城鄉聯系——城鄉一體，這反映出城市化進程的階段性。石憶邵認為，一些人提出的“城鄉一體化提法不科學，應該用城市化取代城鄉一體化”的觀點是錯誤的。城市化和城鄉一體化是兩個既有聯系又有區別的概念，與城市化謀求集聚效應最大化不同，城鄉一體化更多地著眼于城鄉之間的相互作用，包括競爭與合作的耦合聯動發展。城鄉一體化作為發展中國家廣泛使用的一個概念，仍有單獨列出的必要。

3、關于城鄉一體化提法的科學性

多數學者認為，城鄉一體化是一個科學的概念。李全勝認為，城鄉一體化概念的提出具有科學的依據。第一，進人工業化中期是推進城鄉一體化的實踐依據；第二，“兩個趨向”的論斷是推進城鄉一體化的理論依據；第三，科學發展觀為城鄉一體化戰略提供了科學的世界觀和方法論。

也有一些學者對城鄉一體化的提法持否定態度。周天勇認為，城鄉一體化是我國學術界創造的一種提法，是一種錯誤的理論。我國的城鄉一體化實踐給我們帶來了許多經濟和社會問題：一是土地資源巨大浪費；二是分散的城市化和工業化使經濟發展得不到聚集經濟的推動；三是在分散的城市化和工業化下，產業結構無法調整，就業無法大規模增加；四是帶來了所謂的“村城”問題。因此，不要再提“城鄉一體化”，也不要再提“鄉村工業化”。宋戈認為，在我國目前的城市化階段，不宜盲目提倡城鄉一體化。要達到城鄉一體化水平，必須同時具備以下條件：城鄉生產力達到較高的發展水平；地區經濟發展比較均衡；城鎮相當密集；交通、通信等基礎設施能適應經濟、社會發展的要求。而我國目前還不具備這樣的條件，提出城鄉一體化還為時過早。

(四)城市化

城市化和新農村建設是實現城鄉經濟社會發展一體化的兩個輪子。在統籌城鄉發展中，城市化的作用主要是解決農村剩余勞動力轉移的問題。

城市化問題的討論涉及眾多的內容，其中，城市化道路問題一直是理論界爭論的焦點。它涉及的問題是，在農村人口向城市人口轉化的過程中，是以發展大城市為主進行轉化，還是以發展中小城市為主進行轉化，或者是重點發展小城鎮，實現農村人口的就地轉化。其中，“大城市論”和“小城鎮論”是兩種主要的觀點。

“大城市論”認為，中國的城市化應該走以大中城市擴容為主的道路。王小強和夏小林認為，大城市會產生明顯的集聚效應。從而帶來更高的規模收益、更多的就業機會、更強的科技進步動力和更大的經濟擴散效應。第一，大城市外部成本的確很高，但規模合理的大城市有良好的集聚效應，由此帶來的規模收益明顯超過外部成本，經濟效益也遠遠高于中小城市和小城鎮。第二，大城市比小城鎮更能節省土地。第三，大城市具有良好的經濟效益，只要建立和完善合理的資金回流機制，用于大城市建設的巨額投資就會得到充分的回報。第四，城市化在形成大量的新的就業機會的同時，也會部分地把過去的隱性失業變成顯性失業，把城鄉收入差距變成城市內部不同人群之間的收入差距，從而有利于縮小城鄉差別，有利于社會穩定。

一些學者對“大城市論”提出了批評。溫鐵軍認為，首先，發展大城市意味著大量農村人口流向城市，形成城市貧民窟，帶來高失業、高犯罪等社會不穩定因素。其次，發展大城市需要巨額的基礎設施投資，給政府財政帶來沉重的負擔。最后，中國現有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎設施的建設、社會保障、公用事業的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴張現有的城市，將造成城市生存環境的惡化。柳思維認為，我國一批大城市的人口數量已達到相當規模，大城市的人口密度是世界最高的。它們接納人口的設施和能力已經嚴重短缺，難以在短期內消化大量的農村人口。

“小城鎮論”認為，發展小城鎮是中國特色城市化道路的必然選擇。柳思維認為，農村小城鎮是解決中國城市化短缺的根本出路。第一，農村城鎮化曾是世界各國城市化起步階段的共同選擇。第二，以農村小城鎮為主加快城市化適合中國國情。它可以使大量的農民迅速非農化，較快地進入低水平的城市化階段。第三，小城鎮的發展是培育和開拓農村市場、擴大內需的根本措施，也是消化城市化過程中大量農村剩余勞動力的重要場所。溫鐵軍認為，在城市化道路的選擇中，小城鎮具有很大的發展優勢。第一，經過多年的發展，我們已經積累了大量的建設小城鎮的經驗和教訓，因勢利導發展小城鎮有一定的基礎。第二，由于地緣關系密切，農民進入小城鎮比進人大中城市付出的心理成本要低一些。第三，小城鎮發展可以把城鄉兩個市場較好地結合起來，促進非農產業發展，大量吸納農村剩余勞動力，促進農業規模效益和農民收入的增加。同時，又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力。

一些學者對“小城鎮論”提出了批評。馬曉河認為，以小城鎮為主導的城市化道路存在著許多問題：第一，小城鎮建設需要占用的土地資源比發展大中城市多4倍～8倍。第二，小城鎮缺乏明顯的聚集效應，人均投資水平明顯偏高。第三，由于小城鎮功能殘缺，企業進城的成本較高，往往造成非農產業的企業不愿也不敢進城。第四，在小城鎮缺乏支撐產業的情況下，一方面進城農民會出現“兩棲化”傾向，另一方面城鎮會出現“農村病”。

現在，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發展道路，沒有必要局限在“大小”之爭，大中小城市和小城鎮并舉以及它們的協調發展，將是中國城市化的客觀要求。

(五)農村剩余勞動力的轉移

農村剩余勞動力的轉移是解決三農問題的重要途徑，直接影響到城鄉經濟發展和社會穩定，它一直是理論界關注的焦點。在農村剩余勞動力轉移的思路上，學者們存在較大的分歧。

一種觀點認為，我國農村剩余勞動力的轉移的方向，不是現在的大中城市，而是廣大農村。朱道化認為，中國的農業人口向非農人口轉化，不是盲目地流入大城市，而是主要留在農村，被農村工業、商業和其他行業所吸收。胡書東認為，在工業等現代部門未充分擴張的很長時間里，只有依靠農業吸收大部分勞動力。農業對勞動力的有效吸收是可能的，也是順利實現工業化的前提。

另一種觀點認為，小城鎮是吸收農村剩余勞動力的主渠道。辜勝祖認為，在多向分流的情況下，應把農村城鎮化作為安置農村剩余勞動力的主要渠道。丁力認為，應該以加強小城鎮建設為突破口，打破城鄉分割的二元格局，方便農村勞動力跨區域流動。陸學藝認為，應開展以小城鎮建設為中心的社會主義新農村運動，實現公民在城鄉之間的自由遷徙和流動。

還有一種觀點認為，農村剩余勞動力的轉移應以流向大中城市為主。張正河認為，小城鎮的蓄水池作用有限，大城市的吸納能力則很驚人，大城市應該成為農村剩余勞動力的轉移的主渠道。石成林認為，農民進城就業，這是一個不可逆轉的經濟發展規律。

(六)新農村建設

新農村建設是解決三農問題、實現城鄉一體化的重要舉措，在統籌城鄉發展的大背景下重新提出建設社會主義新農村，一開始便引起了理論界的高度關注。

1、新農村建設的內涵

溫鐵軍認為，“建設社會主義新農村”的提法是一個全面的、綜合的、統領農村工作全局的新提法。與以往的對農村工作的強調相比，在“建設社會主義新農村”的內涵中，主要存在兩個方面的調整：一是不再片面地強調經濟增長，同時也包括農村的文化建設、農村公共事務的管理和農村的社會組織建設；二是不再單純強調加快城市化進程，把和諧社會的建設重點放在農村。

楊繼瑞認為，“建設社會主義新農村”具有新的內涵：第一，社會主義新農村屬于社會主義現代化建設的重要方面；第二，社會主義新農村是一個全面、綜合、和諧、科學的范疇，反映了農村經濟發展和社會文化進步的程度；第三，社會主義新農村建設是一個長期的過程；第四，社會主義新農村建設是在現有的基礎和條件下進行的，具有層次性。

2、新農村建設“新”在哪里

韓俊認為，建設社會主義新農村不是一個新概念，20世紀50年代以來黨的文件中曾多次使用過這個提法?，F在黨中央提出的社會主義新農村建設“新”在哪里呢?他認為新在三個方面：有新背景；有更豐富的內涵和更全面的目標；有更完整的系統思路。溫鐵軍則認為，新農村建設的“新”主要體現在三個方面：城鄉之間的良性互動；農村和諧社會的構建；農村自然人文的全面恢復。

3、新農村建設的重點和優先次序

多數人認為，經濟發展優于其他方面的發展。葉興慶認為，新農村建設的關鍵是增加農民收入。我們應該把發展農村經濟、增加農民收入、改善農民生活作為首要任務。

一些人則不贊同將經濟發展置于優先地位的看法。溫鐵軍認為，新農村建設的重心是文化建設，提高農民的非物質福利。我們應從文化建設人手，提高農民的福利感受。在我國最早提出開展“新農村運動”的林毅夫則認為，新農村建設應該以建設和改善與農村生活相關的公共基礎設施，也就是村容整潔作為著手點。賀雪峰認為，新農村建設的重點是重建農村的村社權力，為中國現代化提供一個穩定的農村基礎。

三、第三步：農村綜合改革

2006年，以全面取消農業稅為標志，我國農村改革進入了綜合改革的新階段。農村綜合改革成為我國經濟社會發展的一個關鍵詞。

(一)農村綜合改革的內容

學者們普遍認為，農村綜合改革的內容主要包括三項：以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革；以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革；以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革。張新光對此提出異議，他認為，這是延續了過去“單打一”的改革思維定式，沒有把“整體推進”和“重點突破”有機地結合起來，沒有考慮農村綜合改革的基本政策架構，是不完全的、不徹底的、不完善的。農村綜合改革應該是全面深化農村經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等領域的綜合性改革。

(二)農村綜合改革的目標

黃維健認為，農村綜合改革的主要目標是，通過轉變政府職能，重塑農村基層政權組織；通過擴大公共財政覆蓋農村的廣度和深度，重塑農村公共產品供給體制；通過促進各種經濟組織的發展，重塑農村市場經濟主體。 張新光認為，我國農村綜合改革的總體目標是，通過農村經濟體制改革，再造市場經濟的微觀基礎，使億萬農戶成為獨立的市場主體；通過農村政治體制改革，再造基層社會的民主權威，使億萬農民群眾當家做主，建立社會主義市場經濟體制的農村經濟新體制和基層社會管理體制。

(三)農村綜合改革和農村稅費改革的關系

陳俊亞認為，農村綜合改革與農村稅費改革存在密切的關系。第一，農村稅費改革為農村綜合改革奠定了堅實的基礎；第二，農村綜合改革是農村稅費改革的延續和深化；第三，農村綜合改革是鞏固農村稅費改革成果的主要途徑；第四，農村綜合改革涉及層次更深、關聯度更強。

責任編輯：田茂贏