農民土地財產權利如何實現

編者按：十七屆三中全會聚焦農村，中國改革30年后也再次從農村上路。而與30年前相似的是，農村改革的主要問題仍糾結于土地之中。土地經營是否直接向資本開放？農地轉非收益如何分配？……本期，中國社科院農村發展研究所所長張曉山對這些問題的思考，加之他在上篇中“誰來代表集體行使土地權利？”的追問，其實都在試圖回答農民在未來改革中的土地財產權利如何實現的問題。而這正是30年后再次啟動農村改革“凍土層”的關鍵。

中國農村土地制度改革的本質就是適應時代發展，探索更加公平、有效的農村各類土地不同的市場化形式。而土地承包經營權的流轉方式、農地轉非中的收益分配、農村宅基地的權屬問題則是其中亟待突破的幾個重要方面。

向龍頭企業還是向專業農戶集中

中央一直倡導有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營，并提出要健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制。國家的法律亦有明確的規定。2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第二章專門用一節19項條款談土地承包經營權的流轉。 2005年中央一號文件指出，承包經營權流轉和發展適度規模經營，必須在農戶自愿、有償的前提下依法進行，防止片面追求土地集中。各省、自治區、直轄市要盡快制定農村土地承包法實施辦法。2008年的中央一號文件指出，農村土地承包合同管理部門要加強土地流轉中介服務，完善土地流轉合同、登記、備案等制度，在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境。

中央的政策和國家的法律關于土地承包經營權的流轉都有明確的闡述，關鍵是如何具體化，使雙方都能信守土地流轉合同，切實保護轉出方和轉入方的利益，特別是使轉入方有一個長期穩定的預期，能在轉入的土地上放心投資，從事農業基礎設施建設，提高土地的綜合生產能力，實現規模經濟。

發展現代農業的一種思路就是要在農村中培育農業企業家，促使一部分有能力、懂技術、會經營的農民能在農業中創業、致富和發展，尊重和保護農民的土地承包經營權，鼓勵土地向專業農戶集中，發展規模經營和集約經營，使他們成為發展現代農業的主體和主力軍。

但在發展現代農業時，長期以來也存在另一種思路和做法，認為現代農業的主體形式應當是企業，要形成一大批大規模從事農業生產的農業企業。在一些地方，大公司進入農業，取得大片農地的使用權，直接雇工從事規模化的農業生產。一些利益相關者還在基本農田的利用形式上做文章，違規操作，搞鄉村酒店、度假村和房地產等。與工商企業進入農業、大規模租賃農戶承包地相聯系的是從事農業的主體由家庭經營轉為雇傭工人，有些地方也提出大力培育和發展農業產業化經營主體，鼓勵和支持農民向農業產業工人轉變。

針對工商企業進入農業出現的問題，2001年12月30日，中共中央發布了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（以下簡稱《通知》），并規定該《通知》一直要傳達到村一級。《通知》指出，中央的政策十分明確，不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。同時還明確：“不能用少數服從多數的辦法強迫農戶放棄承包權或改變承包合同。” （《人民日報》第二版，2002年1月10日）。而1個月之后，《人民日報》又報道和贊揚了福建省惠安縣“走馬埭農業示范區”大公司參與土地經營，“帶來了革命性的變化”（《人民日報》，2002年2月11日，第二版）。在這個問題上，兩種不同的觀點和實踐中的不同做法的爭論可能將長期進行下去。2008年的中央一號文件強調，堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過“反租倒包”等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為。

在開展適度規模經營上，有一點應該明確，在鼓勵土地向專業農戶集中、發展規模經營的同時，必須防止一些工商企業進入農業，以發展現代農業為名，圈占農民的土地、損害和侵犯農民經濟利益的事件發生。

農地轉非增值收益如何分配

無論是農用土地的使用，如促進土地規模經營、連片開發，還是非農建設用地（包括宅基地、企業用地、水利用地、道路用地，也包括公益事業用地等）的開發利用，當前各地在實踐中都在進行各種探索和試驗。一些探索在不同程度上存在與現行法律和政策不協調甚至相違背的地方。同時，在這種試驗和探索的過程中，侵犯農民經濟利益和政治權利的行為也時有發生。盡管中央三令五申要保護農民的利益，保護耕地，但上有政策，下有對策。在土地問題上，各地對中央政府的號令有令不行，有禁不止，表現得最為突出；政府的公信力和執行力受到極大挑戰。

農地轉為非農用地的運作程序問題主要的爭論是集體建設用地能否入市。

2005年6月，廣東以省長令的形式頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》，于該年10月1日起在全省范圍內實施。這部地方規章提出，農村集體建設用地使用權將與國有建設用地一樣，按“同地、同價、同權”的原則，通過招、拍、掛等方式進行土地交易。在此之前，珠三角地區通過流轉的方式使用的農村集體建設用地實際已超過集體建設用地的50%，存在著一個龐大的土地隱形市場。

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》其中第六十三條明確規定：農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》的實施實際上是對該法的修正，于是有人撰文指出，“此舉一出，國家法律的權威性將受到挑戰，程序正面臨著慘遭破壞的危險” 。

在農地轉為非農建設用地時，比運作程序更為重要的問題是增值收益的分配。

在城市化和現代化的進程中，一方面一部分農地要轉為非農用地；另一方面，隨著工業化和城鎮化進程的加速，農村外出務工人員的增多，計劃生育工作的深入，農村地區社會組織結構和空間分布出現了“三減一增”的趨向，即村莊人口總數、行政村個數和自然村數量逐步減少，村莊平均人口規模不斷增加。在這個大趨勢下，再通過鄉村行政管理體制改革和社會主義新農村建設相關政策的引導，一些自然村出現了合并集中，中心村和小城鎮逐漸成為農村人口集聚的中心。 通過撤鄉并鎮、土地整治和村莊建設，農村必將增加一部分土地。

關于農地轉非后增值收益的分配問題，一種觀點是“漲價歸公”；另一種觀點是“漲價歸私”； 我個人同意第三種觀點，“私公兼顧”，即公平分配農地自然增值。在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分主要用于支援全國農村建設（基礎設施建設，農業物質技術基礎）并兼及城鎮建設。

2007年的中央一號文件強調，土地出讓收入用于農村建設的增量要繼續高于上年。建設用地稅費提高后新增收入主要用于“三農”。 2008年的中央一號文件又再次強調，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。

但好的政策關鍵在于落實。真正屬于公共利益的強制性的征地，也必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，按市場形成的集體建設用地價格，給農民以補償，以保障被征地農民的利益。

2007年10月1日起施行的《物權法》第42條規定，“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。第132條規定，“ 承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第42條第2款的規定獲得相應補償”。這就從法律上保障了集體的成員（承包經營權人）的權利。

農村宅基地的權屬問題

改革開放以后，隨著城市化、工業化進程的加速，農民宅基地以及住房的權屬問題逐漸突出。《物權法》對此也沒有明確規定。2007年12月11日國務院常務會議強調，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發。國土資源部2007年12月14日也重申了這點。

回溯歷史，1962年9月27日頒布的《人民公社60條》的第21條規定，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”第45條也規定，“社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利。”此后1963年3月20日，中央發布了一個關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知，提出，“ 宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。”

現實情況是許多城市郊區的農村已經成為混居社會；傳統農村社會結構解體。農村的房屋也由不同類型的人口居住。如根據北京市第二次農業普查， 村以下居住人口501萬，比上一次普查增加101萬人。其中260萬人是本市農業戶籍人口，83萬人是本市非農業人口，130多萬人屬于外地常住人口，農民有31萬人已進城居住。即在501萬人中，31% 是外地人口，16.6%是本市非農業人口，本地 農民占52%。不同的居住構成必然要求房屋的產權發生變化，而房與地是聯系在一起的，宅基地的權屬問題無法回避。如果今后土地制度的改革在保持宅基地的所有權不變的前提下，宅基地使用權能與其附著物一起進入市場，則農民的財產性收入將大大增加。

探索農村集體的成員——從事不同行業、處于不同經濟形態之中的幾種類型的農民（從事農業生產經營的農民、土地被征用或占用的農民、進城打工的農民）——對農村各類不同土地的財產權利的不同實現形式。這種探索對農民來說既是至關重要的經濟問題，也是至關重要的政治問題。可以說，農民對土地的財產權利的實現過程，也就是土地要素逐步市場化的過程，城鄉二元結構逐步消除、城鄉統籌發展的過程。