從“拉美現象”看農民工“退保潮”

農民工“退保潮”從一個側面說明我國基本社保制度仍然需要不斷完善和深化改革；同時也說明我國社保模式還處于未定型、未定性、未定局的狀態，還處于具體政策優化和篩選的動態過程當中。

在未來30年改革開放的城市化和現代化進程中，如果防止農民工變成“拉美化”的犧牲品，就應該把社保權利還給本來應該屬于他們的農民工，使我國的社保制度成為防止出現“拉美現象”的制度工具之一。

最近到巴西和阿根廷等拉美國家進行學術訪問，再次目睹了拉美國家一道特有的“風景線”——貧民窟。在秀色可餐、氣候宜人的里約熱內盧，坐落在海濱大道海灘一側的是五星級飯店，許多人在金色的海灘上曬太陽，而另一側的山坡上，密密麻麻搭建的貧民窟近在咫尺，形成巨大反差，真可謂“一個城市，兩個世界”。這個天壤之別的景象對我這個研究社會福利問題的學者來說，更是別有一番滋味。

拉美的貧民窟和城市暴力都來自于“城市病”。在過去30年拉美快速城市化進程中，大批農民涌進城市，由于沒有解決好“非農化”過程中社保問題，非農化轉化為城市貧困化，進而演變成城市病。“拉美化”的教訓主要有兩個：一個是拉美國家雖然沒有實行戶籍制度，但絕大多數國家實行的是城市與農村、城鎮居民與農民分立的兩個不同的社保制度，當農民進城打工并“農轉非”滯留下來以后不可避免地陷入貧困化。在分立的社保制度下，農民社保制度待遇水平遠遠低于城鎮社保制度，最終導致一個城市被“分割”成兩個世界。有數據證明，分立的社保制度客觀上對拉美“城市病”起到了相當的推波助瀾作用。另一個教訓是，拉美國家的社保制度覆蓋面普遍比較低，其中最低的只有11%，最高也沒超過70%，于是，社保制度作為二次分配的一個主要工具，減困的貢獻率微乎其微。

今年是中國改革開放30周年。30年來，我國城市化率從1978年的17.9%提高到2008年的47%；到2020年預計可達60%，即每年大約提高一個百分點。面對每年數以千萬計農民的身份轉換，數以億計農民工頻繁異地的流動人口，分立的社保制度對一日千里的偉大社會變遷顯得極不適應，農民工年復一年的“退保潮”更顯示出社保制度對覆蓋農民工極不適應。顯然，農民工“退保潮”不完全是農民工“短視”的結果，而是社保制度設計上的不完善而導致的不得已之舉；地方政府允許農民工退保，也不完全是當地社保部門地方利益所致，而是社保制度存在的缺陷使其行政行為扭曲的結果；一言以蔽之，農民工退保，其要害既不在于農民工，也不在于地方社保部門，而完全是制度存在缺陷的必然結果。于是，在世界遷移史上規模最大的民工潮之中，由于異地打工轉續社保關系存在困難，農民工退保就見怪不怪了。以廣東為例，2002年至2007年共辦理農民工退保將近1000萬人次，退保人次呈現逐年上升的趨勢，年均增長17%左右，僅深圳市2007年1-6月份之間退保農民工就高達41.33萬人。

與拉美國家“貧民窟”相比，我國農民工“退保潮”應該是一道獨有的“風景線”；這就與十七大提出的2020年建立覆蓋城鄉社保體系的要求形成一個悖論，使社保覆蓋面本來就是世界上最小的國家之一，在擴大覆蓋面的過程當中形成“進兩步、退一步”的尷尬境地，進而，在本來就存在著機關事業單位與企業的兩種退休制度的不和諧城鎮里，又增添了另外一個“城市部落”，諸如“安徽村”、“新疆村”等“城市病”癥狀已初見端倪；在城鄉分割的二元結構里，又出現了一個新的“亞二元結構”，農民工在城鎮不能享有平等的城鎮公共物品的(子女教育和醫療等)“非國民待遇”矛盾已非常突出。

人們常說分配不公是最大的社會不公，例如巴西是世界上貧富差距最大的國家之一，基尼系數高達0.64，但是，當透過貧民窟看到社保制度沒有為減困作出較大貢獻并最終導致“城市病”的時候，我們就會意識到，對我國農民工來說，眼下最大的問題是“制度分配不平衡”，即農民工不能享有正常的“社保制度供給”的權利，甚至就連城鎮靈活就業人員、自由職業者、個體工商戶等也不能全部覆蓋進來。

農民工“退保潮”從一個側面說明了我國基本社保制度仍然需要不斷完善和深化改革；同時也說明了我國社保模式還處于未定型、未定性、未定局的狀態，還處于具體政策優化和篩選的動態過程當中。也正是從這個側面講，在過去的30年里農民工為國民經濟作出了巨大貢獻，但在未來30年改革開放的城市化和現代化進程中，如果要防止北京的“XX村”演變成貧民窟，防止農民工變成“拉美化”的犧牲品，就應該把社保權利還給本來應該屬于他們的農民工，應該使社保制度成為防止出現“拉美現象”的制度工具之一。

(鄭秉文)