湄潭農地金融試驗的啟示

貴州省湄潭縣的農村改革試驗證明，農民和農村要解決融資難的問題，必須從建立農村社會保障體系、改革城鄉二元戶籍制度和完善農村保險制度等配套措施入手。

1987年，湄潭縣作為農村土地制度建設試驗區列入全國農村改革試驗區系列，實行在承包期“增人不增地”的改革措施。但人口不斷增加終究是一個客觀事實，湄潭縣決定開發非耕地資源，資金來源有政府貼息貸款、財政扶持資金、世界銀行貸款等，主要通過農行或土地開發投資公司貸出，并采用了多種擔保方式，其中就包括土地使用權和地面附著物抵押擔保。

為了開發非耕地資源，湄潭于1988年成立了專門的土地金融機構，即湄潭土地金融公司，1991年改為土地開發投資公司。機構總部設在縣城，各鄉鎮設立分支機構。股本金300萬元，來自于中央、省、縣財政投入。

實際操作的結果是，資金投向偏離了開發非耕地資源這一初衷，從1988年8月到1992年9月，湄潭縣土地金融公司貸款總額為1354.7萬元，農業開發性貸款只占210.6萬元，占比15.55％。在多種擔保方式中，以承包地使用權及地面附著物作擔保的貸款案例在全縣不到10戶，貸款總金額不超過50萬元，許多鄉鎮根本就沒有實施過這項業務。

一個重要原因是缺乏有效的土地流轉制度，土地金融公司難以對土地使用權進行處置。另一個原因是農產品處置權受限。《中華人民共和國森林法》規定，“防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林，只準進行撫育和更新性質的采伐。”而湄潭所處的地理位置林木為防護林。還有就是法律對土地承包經營權抵押的限制。

西北農林科技大學經濟管理學院黨委書記、博士生導師羅劍朝的課題組曾專門以湄潭縣1988至1997年土地金融公司試驗作為樣本，進行過調查研究。課題組建議修改相關法律，將《中華人民共和國擔保法》中規定的可抵押財產拓展至“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的非基本生活保障耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權。”

課題組認為，農地金融制度建設在中國具有現實的必要性，但在中國實施農地金融制度還需要相關配套措施。

首先要建立農村社會保障體系，淡化土地的社會保障功能。與發達國家和地區不同的是，經濟發展功能與社會保障功能并存是二元社會結構下中國農村土地的一個顯著特征。要開展農地金融業務，就必須適當剝離農村土地的社會保障功能。

其次是松動戶籍制度，促進農地跨地域流轉。改革城鄉二元戶籍制度將使人們自由選擇居住地，農地使用權跨地域流轉成為自然，金融機構拍賣土地使用權成交率可以提高。

另一個重要配套措施是完善農業保險制度。包括巨災在內的自然災害對農地金融的正常運轉帶來很大危害，如果有完善的農業保險制度，農地金融也會具有更大安全邊際。