當代中國行政法的誠實信用原則

【摘要】 素有“帝王條款”之稱的誠實信用原則，其適用范圍長期囿于私法領域。但自20世紀以來，隨著國家職能從“干預行政”向“給付行政”的轉變，誠實信用原則已“君臨法域”，推至公法領域，成為行政法乃至憲法的一項基本原則。本文在研究行政法上誠信原則的起源的基礎上，探尋誠信原則在我國行政法上的地位與適用，以期完善我國的行政誠信原則與制度。

【關鍵詞】 行政法;誠實信用;適用

【中圖號】DF3 【文獻標示碼】 A 【文章編號】 1005-1074(2008)12-0187-01

1 誠信原則從私法向公法領域的演進

誠實信用原則，是羅馬法以來各國法律所共認的觀念。該原則已被奉為民法的最高指導原則，有“帝王條款”、“超級調整規范”之稱。但究竟何為誠實信用原則，其含義或內涵究竟包括哪些內容，學者卻眾說不一。事實上，誠實信用原則有著極為豐富的內涵，現代意義上誠實信用原則，就市場參加者來講，其要旨是指在當事人之間的利益關系和當事人與社會之間的利益關系中實現平衡。它要求市場參加者符合“誠實商人”的道德標準，在不損害其他競爭者、社會公益和市場道德秩序的前提下，追求自己的利益。就其適用的法律環境來講，誠實信用原則意味著承認司法活動的創造性與能動性，其實質在于授予法官以自由裁量權。

無論是大陸法系國家還是英美等國家，誠信原則適用于合同法與其它民事權利義務關系。誠實信用是合同法乃至整個民法領域的“帝王條款”。但這個“帝王”的疆界是有限的。在傳統觀念中，誠信原則是一項私法原則，只能適用于個人與個人之間的權利義務關系，至于在行政法乃至整個公法領域能否適用，則是一個爭議很大的問題。從理論的角度而言，它需要對公法與私法的關系進行重新的審視。因為很長時間以來，理論界似乎已經確認公法和私法有著不同的特質和目的，因而適用著不同的原則，在這個問題上的混同從某種意義上可能會帶來對公法和私法賴以存在的基礎的動搖。如以奧托邁耶為代表的部分學者認為作為公法的行政法與私法有著本質的區別，因而，私法原則不可以適用于公法領域。特別是誠信原則從本質上講是對確定性規范不足的補充，如適用于公法，勢必破壞公法規范的嚴格性，因此，誠信原則不能適用于行政法。但隨著對公、私法理論特別是兩者之間關系研究的深人，越來越多的學者傾向于認為公私法之間雖有區別，但這些區別并非絕對，而且也不排斥私法原則的援用，只不過，由于公法在主體與性質上的不同，誠信原則在具體含義與適用規則方面必須體現各有的規律和特征罷了。

2 行政誠信原則在我國行政法中的適用

在我國，誠實信用長期以來都是作為民法和合同法的基本原則加以規定，但新近頒布的行政許可法開創了行政誠信的先河。它明確規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，應當受到法律的保護，除法律另有規定的以外，行政機關不得撤銷或者變更已生效的行政許可；即便是為了公共利益的需要變更或撤回行政許可，行政機關對由此而造成的損失應當予以補償。這表明，誠實信用第一次在具體的行政行為領域得以確認，這無疑為誠信原則在整個行政法的確立提供了良好的基礎。筆者認為，我國已經進人將誠信原則全面引人行政法并加以具體適用的最佳時期，其中著重應解決以下幾個問題：

2.1 原則確認：行政誠信的立法框架 20世紀是誠信原則得到充分適用的時代。不僅事關民法和行政法，而且與民主法治緊密相連。在我國，將誠信原則引入行政法領域，確立對政府的誠信要求和對公民的信賴利益保護是非常必要的。首先，它是建立現代信用政府的需要。現代政府是建立在以信用為基礎的市場經濟體制之上的政府，市場經濟的基本屬性要求政府公開、透明，講求信用，做到言必行，行必果，維持社會的安寧和穩定。這就需要政府誠實守信，與人民建立良好的信任關系。其次，它是充分保障公民合法權益的需要。過去，依照行政合法性原則，政府只有在行為違法并導致對公民權益的侵害的情況下才需要承擔賠償責任，而現在，根據誠信原則，政府行為即便是為了公共利益的需要，即便沒有違法，只要導致公民利益受損，也要承擔責任，這應該說是對公民權利保護的進一步加強。第三，它是平衡社會成員公共負擔的需要。現代政府承擔著越來越多的社會公共職能，政府在公共管理過程中，不得不經常為了大部分人的公共利益而犧牲小部分人的利益。盡管政府作為公共利益的代表，要求少部分人作出犧牲是合法的，但對于需要作出犧牲的少部分人而言，要他們承擔全部因此而帶來的犧牲，則有違合理與公正，在此情形之下，政府必須對他們的犧牲作出補償，從而實現社會成員承擔公共負擔的均衡。

2.2 機制完善：行政誠信原則的具體適用 行政誠信不僅是抽象的原則，還應是可以具體適用的制度和完整的運行體系。在我國，行政誠信的確立依賴于一系列具體制度的建立。首先，完善立法中的誠信制度。我國的《立法法》第54條對法不溯及既往原則作了原則性的規定，即：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其它組織的權利和利益而作的特別規定除外。”但是，立法法對什么情況屬于例外，公民的私人利益與公共利益如何進行比較和判斷，以及因為法的適用而導致對公民權益的損害應如何處理，均未作出具體的規定。而這些都有待行政程序法對它進行完善。當然，國家立法中的誠信問題準確地說是一個憲法問題，無法期待完全由行政程序立法來彌補和規范，但對于構成立法重要內容的行政立法和其它行政規范性文件的制定而言，通過行政程序立法解決其中的信賴保護問題，不僅可能，而且也是行政程序立法神圣的責任。因此，行政程序法應在行政立法這一部分對誠信原則予以確認。其次，法律一旦公布，就應具有一定的穩定性，不能朝令夕改；再次，法律一般不得溯及既往，特別是對公民利益產生不利影響的情況下，禁止具有溯及力;最后，如果基于公共利益的需要而要修改或廢止法律，對于相對人因此而遭受的損害，應當予以賠償。其次，要確認行政決定中的誠信。行政決定是指行政機關在執行行政公務過程中，就特定對象的具體事項所作的影響當事人權利、義務的單方行政行為。依照誠信原則，行政決定一旦作出，即發生效力，非有法定事由和法定程序，不得撤銷、廢止或變更。最后，要對其它行政行為中的誠信保護進行規定。其它行政行為主要是指不對人權利義務直接產生影響的行政行為，包括行政指導、行政合同等行為。

2.3 制度銜接：行政補償的確立與完善 行政補償是國家調整公共利益與私人或團體利益、全局利益與局部利益關系之間的一項基本制度，同時也是與行政誠信原則直接相銜接的重要保障措施。世界上許多國家都明確規定了行政補償，甚至在憲法中予以確認。誠實信用作為行政法的基本原則中的首要原則，具有普遍的指導意義，是基本原則的最高形式原則。誠實信用，是現代文明社會是里人們所應奉行的道德準則。

3 參考文獻

[1] 閆爾寶.行政法誠信原則的內涵分析——以民法誠信原則為參照[J].行政法學研究，2007，(1)20-27