政府投資工程項目管理體制探討

【摘要】 本文闡述了我國政府投資工程推行項目管理的內函和意義，分析了國內外項目管理的主要形式以及我國現行政府投資項目管理的現狀，剖析了傳統管理體制不適應現代工程項目管理的觀點，〗提出了政府投資工程項目管理體制創新的途徑與思路。

【關鍵詞】 政府工程；項目管理；體制創新

【中圖號】 TU99 【文獻標示碼】 A 【文章編號】 1005-1074(2008)12-0023-01

1 政府投資工程推行項目管理的內函和意義

政府投資項目是一個改革開放中出現的新概念。在國外，一般叫做“政府工程”或“公共工程”。工程項目管理是在項目實施過程中，為了取得預期成果，通過運用各種現代化管理方法，建立工程項目管理模式和管理文化，使工程項目管理的整個過程處于受控狀態，從而確保工程項目管理目標的實現。政府投資項目推行項目管理，一是深化我國政府投資工程項目組織實施方式改革，提高工程建設管理水平，保證工程質量和投資效益，規范工程建設秩序的重要措施。二是加快與國際管理方式接軌，適應社會主義市場經濟發展和加入世界貿易組

織后新形勢的必然要求。

2 目前國內外項目管理的主要形式。

2.1 業主自行管理模式 其特征是業主與設計、施工單位直接簽定合同，業主組成相應機構直接行使對項目的管理。在中國國內這種業主自行管理形式，從五十年代開始一直延續到今天，成為國內主要的基本建設方式。但是，這種自行管理模式正在受到越來越大的沖擊。

2.2 業主委托承包商承包建設模式（即EPC方式） 國內從八十年代中期，在政府部門的干預下起步，組建了具有總承包能力的工程公司，但由于認識和體制方面的多種原因，國內總承包模式依然存在很多爭論，遠非國內基本建設的主流。而在西方國家，這是二十世紀八九十年代項目建設的主流形式。

2.3 業主聘請管理承包商模式（即PMC方式，項目管理承包商）。即由業主聘請管理承包商作為業主代表或業主的延伸，對項目進行集成化管理。

3 我國現行的政府投資項目管理現狀

3.1 傳統的政府投資項目管理體制弊端突出 我國政府投資項目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部、基建辦來實施項目工程管理，這些基建班子一般屬臨時籌組，存在人員專業水平偏低、工作不夠規范等問題，基本上只有一次性教訓，形不成二次經驗，造成社會資源反復浪費，但在計劃經濟時期因不存在成熟的工程咨詢業，無法求得社會化、市場化的管理服務，建設單位自搭班子來做項目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，政府投資項目的管理呈現出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

3.2 項目組織實施與使用單位職責不清 目前，項目的業主就是今后的使用單位，使用單位充當業主，致使投資失控，“三超”現象大量存在。由于工程項目建成后的使用者擔當工程項目的建設管理者，實行建、管、用合一，本意是解決責、權、利的統一問題，但在政府投資項目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔了投資風險，使用者為了單位或個人的利益，就有可能放棄所有者的利益，在工程建設中，擅自擴大規模，提高建設標準，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經營性政府投資項目，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權，貪污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行。

3.3 缺乏統一的管理制度和規則 目前國家和地方基本沒有針對政府投資項目的管理制度，各個城市做法不一，在體制和管理方式上，基本上是各自為政。一般是根據自己的需要來確定政府投資項目如何來管理。以城市基礎設施建設管理為例，有的城市政府投資項目是以政府直接管理為主，有的城市是設事業單位進行管理，還有一些城市是成立公司實施管理。成立公司的，公司的職責范圍又有不同，有的公司是投融資、建設為一體的，有的公司則是專門進行建設工程管理。3.4 政府管理部門對政府投資項目監控不力 雖然許多政府部門都參與了項目的管理，但是沒有一個部門承擔投資主體的全部責任，進行項目建設的單位沒有獲得真正的法人地位，也無須對國有投資的效果和風險負責，政府投資責任虛化。政府投資項目管理機構既負責項目的組織實施，又行使建設市場監管的職責，這無異于既充當運動員又充當裁判員，會造成對政府投資項目監管不力的局面，一些有關建設市場和建設管理的法律

法規，對政府投資項目缺乏約束力。

4 傳統管理體制不適應現代工程項目管理

傳統的以建設單位為主體的工程項目管理體制，造成設計、施工、物資供應之間互相分割與脫節，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下等，越來越不適應工程項目管理的要求。同時，由建設單位成立的指揮部使人們產生了一種誤解，認為工程項目建設可以由建設指揮部這種方式來組織實施，而不需要有專業化的工程承包公司或管理公司。事實上，已有大量實例和經驗證明了建設指揮部的弊端：由于它是臨時組建的，所以缺乏項目管理的程序和方法；由于它是非專業化的，所以缺乏項目管理的專門人才和經驗；由于它是非專營的，項目建成后即撤消或轉業．所以積累了經驗或有過的教訓也不能作為以后項目的借鑒。從整個國家來看．是年年“交學費”，不斷地走“前車之覆”，造成建設項目的巨大浪費和損失，導致建設項目巨額的無效投資。現代工程項目管理呼喚專業管理組織，建設項目是一個系統工程，由于系統工程有其內在的，需要通過與之相適應的管理模式、管理程序、管理方法、管理技術去實現，也就是說，需要有專門從事工程項目管理的組織為之服務。這種組織應該有與項目管理相應的功能、機構、程序、方法和技術；有相應的資質、人才、經驗，能夠為業主提供最優秀的項目管理服務，能夠為業主創造最大限度的效益。

5 政府投資工程項目管理體制創新的途徑與思路

5.1 推廣FIDIC項目管理模式 FIDIC項目管理模式和FIDIC合同條件，已在我國一些大型工程和國際承包工程中采用，并積累了一定經驗，但采用還不夠普遍，宣傳面也不夠廣泛。1999年，FIDIC出版了一套新的合同條件范本．對老版本從結構上、定義上和適用范圍上作了較大改進，這對我國工程項目承包業將起積極作用。我們應盡快組織制定以FIDIC合同條件為基礎的適合我國社會主義市場經濟條件下的合同范本，加大推廣和宣傳力度，改變工程項目管理體制，改革地方和部門條塊分割，在項目管理上政企不分，行政干預盛行，保護主義嚴重的局面。盡快讓工程項目管理從傳統的自營式管理走向社會化、專業化的市場運作模式，實現同國際慣例接軌。

5.2 培育項目管理公司 我國設計力量和施工力量總體過剩，設計隊伍和施工隊伍都存在“僧多粥少”現象，而專門從事EPC全過程項目管理的力量卻十分薄弱，能為業主提供全過程項目管理服務和具有EPC承包能力的工程公司寥寥無幾，發育不全。為迅速扭轉這種局面，必須在我國大力培育EPC全功能的工程公司或項目管理公司。我國大型設計院最有條件改建為EPC全功能的工程公司，因為設計在工程建設中起主導作用，設計院人才較集中，人才資源豐富。把一批骨干設計院轉變為具有EPC全功能的工程公司，是當前工程項目管理體制改革的一項重要而又迫切的任務。

5.3 落實項目法人責任制 業主是項目的投資主體，在項目實施過程中有最大的決策權，能否正確決策取決于業主的素質。業主不一定必須是項目管理專家，但作為工程建設項目的業主應該具備必要的項目管理方面的知識。他們應該了解項目管理費用、進度、質量三大控制，他們應該懂得項目的費用不一定越低越好，費用低到不能保證工程質量的程度，工程就會出質量事故。進度也不一定越快越好，建設周期壓縮到不合理程度，就會不得不增加費用或影響質量；質量也不一定越高越好，質量的標準應是適宜和合格，質量過剩是一種浪費。也就是說，應該用最終創造的效益來衡量和決定項目的合理費用、合理周期和合格的質量標準。當業主盲目確定不合理的費用、不合理的周期、不合理的質量標準，實際上已埋下了項目失敗的禍根。

6 實施項目管理代建制

從項目投資融資、項目運行的方式上選擇BOT，即建設-經營-移交：BOO，即建設-擁有-經營：BOOT，即建設-擁有-經營-移交以及PFI即“私人主動融資”等項目管理形式擴大資金來源，提高項目管理的效率和水平。通過市場招標選擇項目代建人，即：政府投資人從市場采購項目管理服務資源。由代建人在項目整個建設過程中提供專業化的項目管理服務，對投資人負責，承擔相應的法律責任、并獲得合理的經濟收入（代建服務費）。這種體制既落實了政府投資人對項目監管的深度和力度，又使政府對建設項目的管理真正向市場化和目標化管理轉變。

7 參考文獻

[1] 吳雄志.發達國家政府投資項目管理模式的分析與借鑒[J].特區經濟，2008，(07).

[2] 朱晨光.政府投資工程項目管理的分析和探討[J].重慶建筑，2008，(04).

[3] 莫秀梅，李日光.政府投資項目實行“代建制”淺探[J].廣西城鎮建設，2008，(02).