農(nóng)村選舉后的公民參與

【摘要】 公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民的一種普遍行為。村民自治作為我國非國家形態(tài)民主的一種表現(xiàn)形式，體現(xiàn)著擴大有序公民參與的基本精神。由于農(nóng)村選舉后公民參與諸環(huán)節(jié)的薄弱，村治困境普遍存在。青縣村治模式通過健全村民代表會議，探索了一條走出村治困境的有效途徑，從而彰顯出當代中國政治民主化的理智選擇：通過擴大村民自治等非國家形態(tài)民主中的有序公民參與而培育公民文化，進而為國家形態(tài)民主奠定基礎。

【關鍵詞】 選舉；公民參與；青縣村治模式；村民代表會議

【中圖號】 DF22 【文獻標示碼】 A 【文章編號】 1005-1074(2008)12-0018-03

人均GDP超過1000美元標志著我國改革發(fā)展的關鍵期已經(jīng)到來。如何有效推進中國特色社會主義民主政治建設，使得我國今后的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型步入黃金發(fā)展期、遠離矛盾凸顯期，值得深思。完善村民自治和擴大有序公民參與是中國特色社會主義民主政治建設的重要組成部分，探索兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，理論價值和現(xiàn)實意義不言而喻。

1 村治困境：農(nóng)村選舉后薄弱的公民參與

公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民具有的一種普遍行為，有關公民參與的權(quán)利、方式及其運作機制等是構(gòu)成現(xiàn)代民主政治制度的重要內(nèi)容。據(jù)孫柏瑛考證，“公民參與”一詞涉及到幾個術(shù)語，均表述了公民參與公共事務管理的含義，但使用的層次和最初使用的時代背景不同。political participation是比較傳統(tǒng)的使用方法，即“政治參與”；public involvement直譯應為“公共介入或公共卷入”，表現(xiàn)各項決策中必須法定地包含有公民的作用；public or citizen engagement直譯應為“公共或公民接觸”。“與過去將公民參與界定為投票和選舉領導人的被動公民資格思想相比，后兩個概念都是當代‘強勢民主’（strong democracy）和‘積極公民資格’（active citizenship）觀念的具體體現(xiàn)。”[1]魏娜指出，大多數(shù)公民參與的研究只重視政治參與，即通常人們所理解的代議制政治下的公民參與形態(tài)，局限于對民意代表、政務官員的選拔和監(jiān)督上。這只是狹義上的公民參與概念。廣義上的公民參與還必須包括所有關于公民的公共利益、公共事務管理等方面的參與，亦即公共行政中的公民參與——民主行政參與。徐君認為，公民參與就是由公民共同分享公共決策的行動；是為了落實民主政治、追求公共利益及實現(xiàn)公民資格，由公民個體或團體通過各種渠道，參與所有公共事務的決策與執(zhí)行。公民對公共事務的參與，以關系公民切身利益的地方性事務為基礎，然后再逐步擴大到全國性的公共政策。綜上可知，“公民參與”即普通公民或公民團體通過各種渠道，參與政治、行政、社會等各項公共事務管理，包括選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等；這些事務是以公民切身的基層性公共事務為基礎，同時包括全國性公共事務；在參與各項公共事務管理的過程中，普通公民或公民團體起到重要甚至決定性的影響。根據(jù)法律規(guī)定和法的精神，村民自治是中國特色社會主義民主政治的組成部分，也是擴大有序公民參與的一種制度安排。我國實施村民自治二十多年來，成績顯著，尤其是對村委會選舉的制度設計和操作技術(shù)等問題上進行了很多有益的探索。比如，“海選”、“預選”、“兩推一選”、“秘密劃票”等等。這些探索有力推進了村民自治制度的完善。有人認為，只要將村委會選舉的程序和技術(shù)進行嚴格規(guī)范，按照村民的真實意思表示選舉出好的村委會班子，就是好的村民自治。但是，在這種“選舉至上”思路指導下的村治實踐卻陷入了村治困境：雖然開展選舉越來越規(guī)范，村民們參與選舉卻越來越消極，選舉改善村務治理的效果卻越來越微弱，諸如宗族或家族控制村委會、“兩委矛盾”、“干群矛盾”等村治問題卻越來越突出。這個困境妨礙了村民自治的發(fā)展完善

和社會主義新農(nóng)村建設的順利實施。村治困境為什么產(chǎn)生？從公民參與理論的視角看，直接原因在于村民自治中選舉后的公民參與諸環(huán)節(jié)過于薄弱。眾所周知，村民自治是普通村民對農(nóng)村基

層社區(qū)事務治理的參與，其參與的基本形態(tài)即村民自治要實現(xiàn)的四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，四個參與形態(tài)之間相互補充、有機結(jié)合。發(fā)展完善村民自治必然要求普通村民能夠全面參與到四種民主途徑中來，單純憑借完善選舉來完善村民自治的主張，顯然忽視了選舉后的民主決策和民主監(jiān)督等公民參與問題。從各地實踐情況看來，村民會議作為村民自治中法定的監(jiān)督組織，很少能夠召開，這導致當選后的村委會權(quán)力受不到村民的監(jiān)督，村民自治蛻化為“村干部自治”。缺乏監(jiān)督的村委會權(quán)力成為少數(shù)人牟取不正當私利的手段，一些人趁機憑借宗族勢力甚至黑社會性質(zhì)組織謀取村委會權(quán)力，這反過來使得村民認為村委會選舉不過是少數(shù)人爭權(quán)奪利的工具，由此導致此后的村委會選舉中村民參與率大大降低。可見，民主監(jiān)督環(huán)節(jié)在村治實踐中是薄弱的。此外，村級重大事務仍然由少數(shù)干部決策，廣大村民的決策權(quán)力被虛置、漠視和侵犯。由于缺乏村民在村級公共事務決策中的參與，廣大村民的意愿和利益難以通過正常途徑表達，村委會作出的許多決策脫離實際甚至為私利集團服務，造成村干部和廣大村民之間的緊張關系。由此帶來的是村民與村委會之間的疏離感，使得農(nóng)村社區(qū)應該具有的公共精神蕩然無存，也導致此后的村委會選舉中村民參與率降低。因此，民主決策環(huán)節(jié)在村治實踐中也是薄弱的。如果村治困境的理論根源是村民自治中選舉后民主決策、民主監(jiān)督等公民參與環(huán)節(jié)的薄弱，如何增強這些薄弱環(huán)節(jié)以走出困境？

2 健全村民代表會議：青縣村治模式的制度創(chuàng)新

1996年7月，河北省青縣陳嘴鄉(xiāng)的時樓村深深陷于村治困境中：曾經(jīng)通過嚴格選舉程序上臺的村委會主任因各種劣跡倒臺，村黨支部組織的村委會選舉缺乏參與，村務混亂癱瘓，激憤的村民們找到青縣縣委要求分村。問題產(chǎn)生的直接原因是時樓村的“兩大矛盾”。一是“南北矛盾”。時樓村共130多戶、500多村民，包括時姓家族組成的“北院”和雜姓組成的“南院”。由于“南院”村民人數(shù)較多，曾經(jīng)擔任過村干部以及具有一定經(jīng)濟實力的基本上都是“南院”村民，因此，歷次村委會選舉往往是“南院”獲勝，“北院”的人很難參與到村莊公共事務的管理中來，因此他們的許多利益得不到正常途徑表達和維護，雙方矛盾日益激化。二是“干群矛盾”。一度矛盾重重的村委會主任和村黨支部書記發(fā)現(xiàn)，與其相互斗爭，不如相互聯(lián)合，利用手中的權(quán)力牟取個人私利。時樓村的水箱廠原本效益頗豐，由于村委會主任和村黨支部書記共同利用職權(quán)吃喝揮霍、侵占集體財產(chǎn)，水箱廠很快走向衰落，時樓村的廣大村民由此對某些村干部意見頗深。2002年9月，青縣縣委成立專門工作組派駐時樓村。工作組根據(jù)當時時樓村分為“執(zhí)政派”、“在野派”和“逍遙派”的現(xiàn)狀，要求每派村民分別推選代表組成“村民代表會議”，協(xié)同駐村工作組處理村莊公共事務。此后，在深入調(diào)查研究和廣泛征求村民意見的基礎上，工作組提出了將村民代表會議組建成一個有決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的村治權(quán)力組織，與村黨支部、村委會共同管理村務的工作思想。經(jīng)過兩任駐村工作組及廣大村民的努力，從2006年3月開始，時樓村將村民代表會議建成常設的、享有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的村治最高權(quán)力組織。在組成村民代表會議的方法上，由每7戶村民選舉一名村民代表，不再局限為三派內(nèi)部分別推選，而是全村內(nèi)部自由組合，任何一個村民，只要有7戶村民簽字支持，就能當選為村民代表。時樓村召開了村民會議，將授權(quán)的基本內(nèi)容和相關事項寫入《時樓村村民自治章程（草案）》，并經(jīng)村民會議討論通過，從而解決了村民代表會議權(quán)力的合法性問題。為防止村民委員會控制村民代表會議、保證村民代表會議權(quán)力有效發(fā)揮，時樓村改變了由村委會主任召集村代會的做法，規(guī)定村民代表自行推選村代會主席，村代會主席負責召集、主持村代會。在村代會內(nèi)部，選舉民主理財小組、村務監(jiān)督小組，作為村代會的專門工作組織，由此形成村代會主席主持工作、村民代表全面參與村莊公共事務的決策、監(jiān)督的工作體系。時樓村還對村代會的議題確定、會議召集、決議形成、爭議處理等方面，按照公開、民主的原則制定了具體規(guī)則：由村黨支部、村委會、村代會主席聯(lián)席會提出議題，村代會主席召集并主持村代會；每月最少召集一次村代會，1/3以上的村民代表提議或特殊情況可隨時召開；2/3以上的村民代表通過決議并簽字方為有效；每次村代會必須做完整記錄，并由到場的村代表簽字，三次無故不參加者，視為放棄村代表資格，由全村另行選舉替補。村委會主任對村代會決議有異議，可以提請村代會復議，對村代會復議結(jié)果仍有異議的，由村代會再次裁決，村委會對此裁決必須執(zhí)行，否則應當提出辭職，重新選舉村委會和村代會。通過健全村民代表會議，時樓村調(diào)整了村莊公共事務的治理模式。對于村黨支部，要“抓大放小，政治、思想、組織領導核心作用落實到位”。村黨支部由過去的直接管理事務性工作，調(diào)整為以發(fā)揮黨員先鋒模范作用間接領導村民自治。青縣黨委倡導村黨支部書記競選村代會主席，對競選失敗的村支書予以黨內(nèi)調(diào)整。競選成功的村支書必須根據(jù)在法律的范圍內(nèi)，以民主的方法和思想政治工作宣傳黨的政策、說服廣大村民貫徹黨的政策、遵守國家的法律，以此支持和保障村民開展各項自治活動。至于村代會，要“由虛變實，決策監(jiān)督權(quán)力落實到位”。村民會議是村民議決村務的最高權(quán)力組織，對本村村務享有最終決定權(quán)。村代會作為村民會議授權(quán)的經(jīng)常性工作組織，對村民會議負責。在村民會議授權(quán)范圍內(nèi)，對本村村務享有決策和監(jiān)督權(quán)。村委會則要“二線變一線，管理執(zhí)行權(quán)力落實到位”。村委會負責村務日常管理，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決議，對村民會議和村民代表會議負責。通過強化村委會的管理職權(quán)，將村委會推向自主執(zhí)行各項村務決議的第一線。總之，時樓村通過健全一個組織（即村民代表會議），調(diào)整了三種關系（即村黨支部、村委會、村代會三個組織之間的關系），形成了“黨支部領導、村代會作主、村委會辦事”的村民自治新模式。新的村治模式取得了良好的制度績效，時樓村逐步走出“三大矛盾”交織的村治困境。南北兩院的村民不再為分村而上訪。通過選舉自己的村民代表，村民們的利益在村民代表會議上得到真實表示、民主協(xié)商；村委會對村代會決議的執(zhí)行也得到村民們特別是村民代表的有效監(jiān)督；由于意識到村民代表會議“說話算數(shù)”、村委會“辦事認真”，村民們在選舉村民代表和村委會時的參與積極性大大提高。村黨支部和村委會之間日益和衷共濟。村黨支書為了獲得上級黨委重用、競選上村代會主席，非常重視工作方法，不再簡單地對村委會工作進行直接干預，而是思考如何通過黨員的先鋒模范作用和思想政治工作使得黨的政策和國家法律為廣大村民尤其是村民代表樂于接受，并通過村代會的決策、監(jiān)督功能，使得村代會決議由村委會有效執(zhí)行。由于權(quán)責分明，對于村代會通過的決議，村委會放心大膽地組織實施并自覺接受村代會和廣大村民的監(jiān)督，村務管理的效率和廉潔度明顯提高。良好的制度設計使得廣大村民不僅能夠通過競選村委會和村民代表直接參與村莊公共事務管理，而且能夠通過村民代表進行有效利益表達、通過村代會進行間接的利益協(xié)商、通過村委會的高效管理實現(xiàn)利益，因此全村干群關系日漸和諧。時樓村村治新模式的成功，成為青縣村治改革的試金石。青縣黨委、政府領導人敏銳地發(fā)現(xiàn)時樓村村治困境所具有的普遍性，在總結(jié)和提煉基層農(nóng)村的實踐智慧后，集中精力制定了有關“農(nóng)村民主治理新模式”的一系列工作方案、實施意見，逐步在全縣推廣時樓村的成功經(jīng)驗。村治新模式的推廣使得青縣345個村莊的面貌煥然一新。以前難以解決的“兩委矛盾”、“干群矛盾”和“宗族、家族矛盾”得到有效化解，農(nóng)村信訪量大幅降低；青縣村民們開始講究“求同存異”，崇尚“和而不同”，不論是在修路、鉆井、村容整治等基礎設施建設上，還是在農(nóng)村精神文明、政治文明建設上，均取得很大進步。青縣村治模式日漸成熟，績效顯著。青縣村治模式通過健全村民代表會議增強了青縣農(nóng)村村委會選舉后的民主決策和民主監(jiān)督等公民參與環(huán)節(jié)，找到了一條走出村治困境的有效途徑。為什么這些公民參與環(huán)節(jié)的薄弱導致村治困境？完善村民自治和擴大有序公民參與之間的內(nèi)在聯(lián)系究竟如何？

3 農(nóng)村選舉后的公民參與：在村民自治中培育公民文化

如果我們放寬視野，在政治民主化的范疇中思考當代中國完善村民自治和擴大有效公民參與之間的內(nèi)在聯(lián)系，或許更易接近真理。發(fā)展中國家政治民主化進程中普遍存在一個“公民文化與民主制度環(huán)扣的死鎖”，亦即：“由于公民素質(zhì)低下，所以民主條件不成熟，不能建立民主制度，但是由于沒有民主制度，又將導致公民素質(zhì)無法提高，甚至還強化著臣民意識。”[4]要打開“公民素質(zhì)低——不能民主——公民素質(zhì)低”的死鎖，明智的選擇是從非國家層面、非政治形態(tài)的民主形式和民主權(quán)利的分級實現(xiàn)入手，為公民文化的發(fā)育提供適宜的條件、為發(fā)展完善國家層面的政治民主奠定堅實基礎。如果不能為公民文化的發(fā)育創(chuàng)造適宜的條件，公民將一直處于對公共事務消極怠惰、無知無能的狀態(tài)，這反過來又成為延續(xù)非民主制度的理由。一旦非民主體制生命力衰竭而使公民們走上前臺的時候，由于沒有足夠的民主訓練，公民們易采取情緒化行動、政治行為方式僵硬而缺乏彈性、對政治家和政府充滿不信任和敵意，結(jié)果反而破壞民主和穩(wěn)定。因此，“從開放公民有限的政治參與開始，然后逐級遞升……有限的或非政治的民主都起到了培養(yǎng)訓練公民的作用，從而為民主在后來的正式出現(xiàn)打下了基礎。”非國家形態(tài)民主還是當代中國民主建設的突破口。所謂非國家形態(tài)民主，即：“發(fā)生在市民社會和自治活動領域而不是在國家生活之中、不體現(xiàn)國家權(quán)力關系的民主形式”，它包括村民自治、居民自治、公有制企事業(yè)單位民主管理、社團的民主管理等表現(xiàn)形式。總之，從發(fā)展完善非國家形態(tài)民主入手，使得公民文化逐步發(fā)育，進而逐級遞升到國家形態(tài)民主，使得公民文化的發(fā)育和民主制度的發(fā)展形成相互推進的良性循環(huán)，這是發(fā)展中國家政治民主化的理智選擇。如果非國家形態(tài)民主的發(fā)展完善，能夠訓練公民以民主技能、培養(yǎng)公民以民主習慣、教育公民以民主常識，從而為國家形態(tài)的政治民主深根固本，那么，如何發(fā)展完善非國家形態(tài)民主？卡羅爾佩特曼認為，發(fā)展完善非國家形態(tài)民主的關鍵目標是培養(yǎng)一種“政治效能感”，其內(nèi)核是一種信心，是公民對實現(xiàn)自我管理、對自己負責任和具備有效地參與的能力以及控制自己生活的能力的信心。這種政治效能感的獲得，主要來自公民對非國家形態(tài)民主的參與。所謂參與，“必須是一種在一些事情中的參與過程，這里是指決策活動中的參與。”[6]參與是一種雙方或多方在決策過程中互相施加影響的過程，“影響”是指A對B在決定一項事情上具有影響力，但B對這件事情具有最終的決定權(quán)。參與有三種表現(xiàn)形式：“假參與”、“部分參與”和“充分參與”。“假參與”指許多管理者用于說服公民服從管理者既定決策的方法，公民實際上并沒有在決策過程中進行參與。如果最終的決策權(quán)屬于管理者，公民們的參與只是影響決策，最后決策的“特權(quán)”仍掌握在管理者手中，此謂“部分參與”。所謂“充分參與”，即這種形式的參與是決策整體中的每一個成員平等地享有決定政策結(jié)果的權(quán)力的過程。[6]在權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有民主化的條件下，不僅部分參與在所有的管理層次上是可能的，而且在一個完全非民主的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，較低層次上的充分參與也是可能的。即使是參與的感覺，甚至是假參與活動，也可能對公民的政治效能感產(chǎn)生有益的影響。在大多數(shù)工業(yè)化國家中工作場所是大多數(shù)人每天活動時間最長的地方，因而非國家形態(tài)民主最重要的表現(xiàn)領域是工作場所中的民主，公民的政治效能感很大程度上取決于他們工作環(huán)境中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其工作環(huán)境是否提供了他們在決策過程中的參與機會。[6]所以，發(fā)展完善非國家形態(tài)民主的途徑，在于擴大有序公民參與，使得公民在與其切身利益息息相關的工作環(huán)境中享有參與決策的機會乃至權(quán)利，其中的關鍵是將公民工作環(huán)境中的權(quán)力結(jié)構(gòu)民主化。村民自治作為非國家形態(tài)民主的一種表現(xiàn)形式，在中國特色社會主義民主政治建設中占有特殊的地位。兩千多年帝制集權(quán)的政治文化傳統(tǒng)使得我國目前的公民文化比較薄弱，而九億農(nóng)民是我國薄弱公民文化中最為薄弱者，因此，發(fā)展完善村民自治，是發(fā)展完善我國非國家形態(tài)民主最為關鍵者。根據(jù)佩特曼的參與民主理論，發(fā)展完善村民自治的途徑在于擴大村民自治中的有序公民參與，將村民自治中的權(quán)力結(jié)構(gòu)民主化，使得廣大村民在村務管理中享有決策的權(quán)利。按《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治已經(jīng)包涵了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，村民會議是全體村民參與村務決策的最高權(quán)力機構(gòu)，公民參與的制度設計已經(jīng)齊備。可是，在村民自治的具體實踐中，存在民主選舉后公民參與環(huán)節(jié)薄弱的情況。通過村民會議使得廣大村民參與村務公共決策的制度設計，在廣大農(nóng)村地區(qū)難以實行。實際中的決策機制將村民這一最主要的利益相關者排斥于決策體系之外，使得村民自治蛻化為“村干部自治”，直接導致村民參與的積極性下降，對公共事務越來越不關心。此外，村民會議的虛置還導致村民自治中民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的薄弱，缺乏有效的日常監(jiān)督的村委會往往與村黨支部聯(lián)合，形成不受制約的“寡頭村治”，由此導致村民自治中權(quán)力結(jié)構(gòu)的非民主化。制度設計和村治實踐中的脫節(jié)使得村治困境產(chǎn)生，村民自治中的公民參與難以有序擴大，村民自治的公民教育功能難以有效發(fā)揮。

青縣村治模式中的村民代表會議，為村民在村民自治范圍內(nèi)實現(xiàn)參與村務決策提供了一個良好的制度安排，它通過村民直接選舉和監(jiān)督村民代表、村民代表會議對村莊公共事務進行決策的方式，擴大了村民對村務決策的參與并使之制度化，保障了農(nóng)村選舉后的公民參與的權(quán)利。另外，通過健全村民代表會議，村治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的村委會、村黨支部和村代會形成某種分權(quán)制衡的關系，由此保障了村治權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化。有了這兩個保障，村民自治將民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個公民參與環(huán)節(jié)有機結(jié)合，必將發(fā)揮著培育中國農(nóng)村公民文化的功能。

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