開展縣級人民銀行同級審計問題的探討

2008年3月武漢分行下發了《中國人民銀行武漢分行同級審計監督法》(以下簡稱“監督法”)，同時在今年的工作目標中也提出了要把履職審計和績效審計結合起來，自從1998年基層人民銀行內審機構單設以來，已形成了全面審計、離任審計、專項審計和審計調查等審計模式，但隨著央行職能的轉換，業務和管理制度改革的不斷深入，各項業務的內容和結構的變化，給審計工作帶來了一定的挑戰性。筆者根據長沙中支轄內三個縣支行目前內審工作現狀及開展同級審計工作情況進行了調查，因為在人民銀行開展同級審計還剛剛開始，因此需要我們積極開展探索和實踐。

一、縣級人民銀行同級審計現狀和存在的主要問題

1.內審人員少，綜合監督員兼職多。目前，由于縣級人行人員緊張，雖然設有綜合監督員的職位，但大多數還要兼負人秘股的部分職責，專職內審人員較少。在調查中發現，三個縣支行中的綜合監督員都與人秘股合署辦公。由于內審人員身兼多職，日常忙于應付支行的工作、上級行對口部門的材料匯報，很少有時間專職從事內審工作，更沒有時間從事內審調查研究工作，無法保證審計工作的質量。

2.審計方式落后，內審人員綜合素質與業務要求有一定的差距。從長沙轄區的三個縣支行看，縣級人行內審人員基本是支行的老員工。一是審計方式落后，目前，基本采用手工方式審計，針對審計對象的電算化，內審人員難以迅速、準確地掌握審計對象的原始資料。二是年齡偏大，知識結構不合理，業務知識單一，不能適應新的審計要求。目前，因為人民銀行業務信息化水平要求越來越高，無形之中擴大了審計范圍，提高了審計的難度和對審計人員專業知識的要求，現有審計人員的專業知識和業務要求有一定的差距。三是關聯知識相對較弱。內審人員除具備專業審計知識外，還必須具備與審計有密切關系的國庫、會計、發行、征信、統計、機密等相關知識，這是審計人員提高判斷能力必要條件，因此，審計人員必須具備熟悉的計算機操作技能和掌握規章制度等一系列新技術、新知識。目前。三個縣支行的內審人員能夠涉獵支行所有業務并掌握其制度的人其乎沒有。

3.缺乏培訓，經驗不足，審查能力弱。在調查中發現，三個縣支行中，一人是今年才到內審崗位上來的，另外二人工作時間也不長，系統地參加培訓的目前還沒有，在檢查中參與培訓的一人，占33%。縣級支行的內審人員本身培訓和到外面學習檢查的機會較少，遇到問題時表現為經驗不足，難以定性。縣級支行的審計目前主要是停留在查錯糾弊、堵塞漏洞的初級階段，對內控評價、服務職能沒有涉及，內審外延不足，內審工作沒有多大創新。同時專業知識更新慢，內審人員均未系統地進行《內審操作軟件培訓》，對于上級行的內審操作軟件無法正確運用，僅僅停留在內審工作底稿的使用上，難以發現深層次的問題。

4.同級監督阻力大，難以客觀評價。“監督法”第二條對同級審計監督解釋為內審部門對本行各職能部門、直附屬單位及工作人員職責情況進行檢查、分析、評價的一種審計監督活動。在三個縣支行調查時，普遍反映同級審計監督壓力大。上級行對支行的內審工作業績評價原則是“黨委評價為主、民主評價為輔”，目前因為同級審計監督體系不完善，縣級支行在實施同級審計時，礙于情面，往往避重就輕，同時內審人員也要考慮自己競聘上崗，評先評優、工作考核等中的人際關系，不敢堅持原則。

5.績效審計難以評價。績效審計主要是圍繞經濟性、效率性和效果性開展，目前在人民銀行開展效益審計主要是對被審計單位的財務收支其及業務活動的經濟、效率和效果進行的監督和評價活動，以促進實現被審計單位的經濟及管理目標，效益審計是一種綜合性審計，而且績效審計必須通過一定的量化指標來評價，目前在人民銀行還缺損這一部分指標。在調查中，三個縣支行的內審人員均認為績效審計難以評價，無法估量一項工作如行政管理工作所產生的效益。對一個中層干部的履職審計，主要是針對其履職期間所作所為是否違規、存在什么問題而開展，而無法評價其所作所為產生的“績效”。

二、縣級人民銀行開展同級審計的對策

1.整合資源，加強職能部門的協調配合和資源利用。“監督法”第七條要求各級行應建立人事、監察、內審等部門組成的聯席會議制度，交流、通報同級審計監督工作情況。縣級支行可以針對人員緊、業務量大的局面，突破傳統的工作方式。在開展同級審計工作中，一是更新領導觀念。縣級支行的領導要正視審計隊伍建設，面對新形勢下的內審要求，將綜合分析能力強、懂業務的專業人材、復合型人材調到內審崗位上來。二是整合監督力量資源，把紀檢監察職能和內審職能、民主管理職能有機結合起來，改變內審單獨作戰的局面，以實現內審與紀檢監察、其他部門檢查成果的資源共享，提高監督效率。

2.不斷更新知識，改變審計方法，提高內審人員素質。內審工作質量和效率的提高，關鍵在于內審隊伍整體素質的高低及內審人員能動性發揮如何。針對縣級人民銀行內審人員目前的現狀，一是加強政策性知識的學習。內審人員對《審計法》、《內部審計準則》、“監督法”及相關的制度要做到了如指掌。二是改變審計方法，加強在線動態審計。目前，基層人民銀行的許多業務是實時進行的，尤其是會計、國庫、支付結算等系統，在操作時有許多的用戶執行同一項功能，而系統只記錄下最終結果，如果審計只審靜態系統，那么就很難發現存在的問題，因此，對這樣的業務就必須對關鍵的處理程序、業務人員的上機操作記錄進行適時在線審計。三是審計人員自己也要加強主動學習，在實踐中不斷更新知識。目前由于人民銀行金融服務創新的不斷深入，各種新的系統、新的操作方法、新的規章制度也越來越多，對內審人員的要求也越來越高，內審人員在沒有內審工作任務時，可以采取跟班學習的方法，熟練掌握和了解每一項業務的規程、風險點，為更好地開展內審工作儲備知識和能力。

3.多組織定期培訓和專項審計前的培訓。“監督法”第六條要求，實施同級審計監督，應充分利用各項內部及外部審計成果，以提高同級審計工作效率。因為縣級支行培訓的機會太少，上級行可以采取多種方式提供培訓的機會。一是利用其交叉檢查機會多，接觸面廣的有利條件，定期為縣級內審人員上輔導課。二是可以在每個內審項目的間隙期組織對內審人員的理論和業務培訓學習。三是建立審前培訓和審后總結分析制度，通過審前培訓，提高內審人員的現場檢查能力，通過審后總結分析，提高內審人員的綜合作業能力。

4.更新監督觀念，形成全行參與的“大監督”的機制，避免同級監督中的尷尬。“監督法”第八條要求各級行應加強同級審計監督工作的領導，教育工作人員自覺接受同級審計監督，解決內審人員開展同級審計監督工作的具體困難，營造良好的同級審計監督工作氛圍。縣級支行在內審過程中，一是要更新監督觀念，在工作中正確處理好審計與被審計的關系，堅持原則，敢于揭露問題和矛盾。二是一線人員要主動接受股室和監督部門的監督，同時監督部門也要接受行領導和職工的監督，構建多層次的監督體系，形成全行參與的“大監督”的機制。

5.建立一種公認的、不存在異議的效益評價指標體系。《中國人民銀行內審工作制度》和“監督法”都賦予內審部門進行審計監督的職責，但是沒有制定相關的指標來考核“績效”，沒有對“績效”審計的一些核心問題和基本問題“如何評價”、“評價結果如何體現”進行制度性的規范。人民銀行正逐步將效益審計納入履職審計范疇，縣級支行在同級審計中，一是開拓審計視野，轉變審計思路，普遍開展財務預算審計，把“審結果”變為“審過程”，把傳統的財務審計方式從資金入手，從賬冊、憑證中取得證據的方式改變成為沿著整個業務流程開展審計工作。二是可以立足于管理目標的實現等方面，通過一定的量化指標或描述性的表達方式，探索、設計出一種公認的、不存在異議的效益評價指標體系。

(作者單位：中國人民銀行望城縣支行)