現行銀行結算帳戶管理制度的主要缺陷及完善對策

2003年以來，中國人民銀行相繼頒發了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》(以下簡稱《辦法》)、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》，奠定了銀行結算賬戶管理的制度基礎。2007年，為支持人民幣銀行結算賬戶管理系統(以下簡稱系統)(一期)、(二期)工程的建設運行，中國人民銀行出臺了《人民幣銀行結算賬戶管理系統業務處理辦法》、《人民幣銀行結算賬戶管理系統銀行機構代碼信息管理規定》等制度，還相繼下發了銀行賬戶管理的規范性文件，初步形成了較為全面的銀行結算賬戶管理制度體系。從近年來銀行賬戶管理實踐情況看，一系列銀行賬戶管理規章制度的面世實施，對加強銀行賬戶管理，規范銀行賬戶的開立、使用、撤銷、變更，維護穩定金融秩序起到了積極顯著的作用，但也暴露出現行制度還存在缺乏整體性、連續性、實效性、前瞻性等問題，影響了制度執行效果，亟待加以完善。

一、主要缺陷

(一)制度之間互不銜接，協調性較差。近年來，為適應經濟金融改革發展和系統建設的需要，人民銀行總行多次以規范性文件來補充、修改、完善銀行賬戶管理制度，但這些補充、修改、完善往往是局部的、零散的，缺乏對銀行結算賬戶管理工作的整體把握和貫通，導致這些制度相互矛盾沖突。

(二)現行制度規定過于原則，可操作性不夠。《辦法》規定存款人開立一般存款賬戶應向銀行出具開立基本存款賬戶的證明文件、基本存款賬戶開戶登記證、借款合同或其他結算需要的有關證明。《辦法》未具體界定“其他結算需要”的范圍和種類，未明細“有關證明文件”，給賬戶管理工作帶來了很大難度，賬戶管理人員在審核操作中一般憑單位自身的證明文件就開立一般賬戶，導致一般賬戶過多過濫，這既不利于銀行賬戶管理，也可引發金融機構無序競爭，還增加了賬戶管理成本。《辦法》中明確規定了專用存款賬戶支取現金的范圍，銀行機構為存款人申報專用存款賬戶時，往往選擇資金性質為“其他按規定需要管理資金”，以方便存款人取現。《辦法》卻沒有明確此類資金性質的專用存款賬戶取現是否需要人民銀行審批，對此人民銀行相關部門及崗位人員難以審核把關，這是造成“專戶不專”的重要原因。另外，《辦法》罰則部分有疏漏，如對于擅自為無任何開戶資料的存款人開立銀行賬戶的金融機構，沒有相應的處罰條款。

(三)制度建設滯后，科學性不足。人民幣賬戶管理系統(二期)工程的建設完成，豐富了系統功能，開通了部分橫向聯網接口，在此平臺上實現了公民個人身份聯網核查系統的上線運行，今后與稅務、工商、技監等部門的信息比對共享是系統提升發展的必然趨勢。但在現行的規章制度中，信息共享內容缺失，制度設計未及時跟進賬戶管理系統建設步伐。

(四)制度約束機制乏力，賬戶年檢名存實亡。《辦法》雖要求各銀行機構對賬戶實行年檢制度，以核實開戶資料的真實性，并對經核實的各類銀行結算賬戶的資料變動情況及向當地人民銀行報告，但對未實行年檢的銀行機構未制定相應的處罰措施。由于約束手段不強，處罰措施缺位，銀行機構的賬戶年檢制度從未落到實處，許多開戶資料的證明文件早已過了有效期，真實性難以保證。

(五)賬戶管理無償服務，增加了管理成本。按照有關規定，各級人民銀行辦理賬戶業務不能以任何方式收取開戶許可證工本費。這誠然為客戶節約了開戶成本，維護了客戶利益，但同時也有其不合理性。其一因為是“免費的午餐”，客戶隨意開戶或對開戶許可證管理不善造成遺失的情況常有發生，給人民銀行賬戶管理增加了不必要的負擔；其二是這種不計成本的管理方式增加了人民銀行財務支出，開戶資料的保管要求一戶一檔，每年檔案袋、檔案柜的投入都是一筆不小的費用。

(六)制度設計欠嚴謹，加大了管理難度。《辦法》規定存款人可以自主選擇銀行開立銀行結算賬戶，另一方面，存款人也不應以開戶銀行嚴格執行規章制度為由隨意轉移銀行結算賬戶。但《辦法》未對存款人開立的賬戶提出時間限制要求，加上各商業銀行競相爭奪客戶資源，使得有些存款人頻繁更換開戶銀行，加大了人民銀行賬戶工作的業務量。

二、對策建議

(一)完善制度的基本思路

在制度謀劃安排上做到三個結合：一是全面性和層次性相結合。面對開戶主體多元化、組織機構多樣化、資金性質復雜化、服務需求個性化的經濟社會環境，銀行賬戶管理既要遵循其內在的職能要求，又要兼顧服務對象的廣泛性，注重整合相關制度，保持其協調一致。同時要適應市場化體制要求，在制度設計上分門別類，深入細化，使各項制度具有相對特定的效能作用。二是前瞻性和有效性相結合。要充分考慮國家宏觀政策、法律法規、賬戶管理經驗與慣例、業務發展趨勢，使制度具有預見性，保證穩定連續，同時要去繁就簡，通俗易懂，邏輯清晰，使制度具有較強的可操作性。三是社會性和效益性相結合。作為人民銀行的對外服務“窗口”，要通過辦理銀行賬戶業務，執行賬戶管理制度，為銀行機構和廣大存款人提供優質服務，彰顯人民銀行的良好社會形象；同時也應從成本效益的經濟原理出發，向存款人收取一定的開戶許可證工本費。

(二)完善制度的具體內容

1.修訂完善《辦法》。對所有銀行賬戶管理規章制度進行一次徹底系統地梳理，在此基礎上對《辦法》進行全面修訂，對已過時不適應的條款予以廢止，對有欠缺的內容進行補充，對抽象籠統的加以細化，對制度盲點、空白點建章立制，使《辦法》成為具有權威性、全面性地的賬戶管理綱領性制度。如對存款賬戶開戶時的“其它結算需要”做出具體、詳細的規定，使之有章可循，便于操作。

2.建立賬戶信息共享制度。促進部門之間的信息交流，實現部門間信息資源共享，增強賬戶資料的保密性。

3.實行分類審查制。由于經濟的較快增長和經濟主體的日趨活躍，銀行賬戶規模不斷擴張，同時受人力、物力、時間的制約，要求銀行機構每年進行賬戶年檢已經不切實際，勉為其難。建議取消賬戶年檢制，代之以分類審查制，主要內容為：一是對企業基本存款賬戶審查，按照開戶資料上提供的最短有效日期為審查日期，如一家企業的營業執照有效期是十年，組織機構代碼證有效期是五年，那么這家企業的審查期限以組織機構代碼證到期日為限；二是取消政府財政局這種長期行政單位基本存款賬戶的審查；三是對一般存款賬戶、核準類專用存款賬戶、非核準類專用存款賬戶審查(因為這三類賬戶都必須要掛靠在一個基本存款賬戶下)，主要根據該戶開立時的證明文件的有效期來確定審查期限；四是取消對臨時存款賬戶審查，因為臨時存款賬戶的最長有效期只有兩年，沒有必要審查。

4.健全處罰機制。加大責任追究力度，細化處罰條款，對于擅自為存款人開立存款賬戶、不按要求實行分類審查制的銀行機構或違反規定繁頻更換開戶行的存款人進行行政處罰。

5.實行開戶收費服務。引入市場機制強化開戶許可證管理，在廣泛調查、征求意求、充分論證基礎上，建立賬戶開立收費制度，按照全國統一的收費標準收取開戶費用。

(作者單位：中國人民銀行益陽市中心支行)