加強政府審計，構建和諧社會

摘要：政府審計對于構建和諧社會具有十分重要的意義。不管是權利的制衡、還是公平正義的生產，為適應和諧社會建設的需要，我國現階段的政府審計，從形式到內容，從審計理念到審計方式，都有變更的需要。

關鍵詞：政府審計；和諧社會；構建；權利制衡

一、引言

社會主義和諧社會的建立，是我國人們在新世紀面臨的重大課題。和諧社會從具體表象而言不僅體現為現階段我國社會各階層經濟、社會關系的和諧，更體現為人與人之間、人與社會集團之間關系的和諧。因此，社會主義和諧社會應該是一個社會各個階層都能各盡所能，各得其所，社會各階層互惠互利，各自的利益都能得以基本滿足，各階層間的利益關系能夠不斷得到協調的社會。自然，對于每一個公民、每一個階層而言，公平、正義的充分生產成為構建和諧社會的基礎。

由于現代政府主要有經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四大公共受托職能，為了構建和諧社會，當前我國政府尤其需要建立與社會主義市場經濟相適應的社會管理體制和機制。理論上分析，政府必須對社會組織和個人實行嚴格管理，保護個人的正當利益，強制履行個人之間或個人與組織之間的契約關系，以確保社會和諧穩定。然而現實生活中，公共受托責任的權利有可能被政府官員濫用，從而直接對社會的和諧、公正造成破壞性影響。正是基于此，政府審計作為一種對政府相應公共受托職能履約程度的實證檢驗機制，被人們發掘出來。由于相對其他審計而言，政府審計所具有的獨立性和強制性，人們普遍認為，政府審計則對政府及相關組織的相應功能的發揮、職責的履行的必要制度保障機制之一。

二、分權制衡與和諧均衡

從嚴肅財經紀律(十三大)到健全宏觀管理體制(十四大)再到權利制衡，既表明了人民對國家審計與時俱進，發揮作用的期盼，更意味著人民對國家審計職能認識的深化。

2004年審計清單公布引發“審計風暴”之后，社會公眾對國家政府的關注度和認同感空前高漲，對政府審計更是寄予了厚望。與此同時，人民群眾對國家審計的需求劇增：其一是在當前轉型期社會中，作為初始委托人的人們出于對未來預期的不確定性以及希望社會能更多地生產公正、公平、正義的心理，對相對而言更加獨立和具有公信力的政府審計自然產生了更多的需求；其二，十六大將政府審計定位為對權力進行監督、制約的長效機制，將政府審計作為國家治理的一種工具，自然導致社會對政府審計需求和期望值日益增加和提高。

從構建和諧社會的角度入手，調節社會各階層的關系，從而保證經濟發展的成果和效率，促進社會和諧、公正，無疑，在新的歷史時期，加強政府審計，不僅是構建和諧社會的重要任務，也是生產公平和正義的前提和基礎。沒有公平、正義的生產機制，就不可能有社會和諧。社會主義制度作為迄今為止人類發展歷史上最先進的社會制度，更應當追求社會公正。當前我國社會、經濟正處于發展的關鍵時期，面臨著許多的風險與挑戰，人民內部各階層的利益矛盾相對突出，社會不公正的現象時有發生。因此，加強政府審計，確保社會各階層公平和正義，對于理順社會利益關系、構建高績效的和諧社會，無疑具有更加重要的理論意義和現實意義。

(一)獨立性與權威性：分權制衡的基礎

獨立性是審計的靈魂，也是政府審計的靈魂。審計活動的權威性則是審計職能得以充分發揮的基本保障。如果說獨立性主要體現在審計活動過程之中，審計人員的取證、調查能獨立、公正地進行，則權威性主要體現在事前和事后：事前的威懾作用和事后結論的及時處理從而體現出來的修正作用。權威性是獨立性的前提和基礎，獨立性則是權威性的延伸和保障。

正是由于獨立性和權威性在政府審計中的巨大作用，為確保政府審計職能的發揮，由于路徑依賴，政府審計分別有立法型、司法型、行政型等，以充分發揮政府審計的職能和作用。

由于歷史和現實的選擇，我國政府審計屬于行政型政府審計。由于政府審計的主體就是各級政府機關以及其他各類公共受托組織，審計過程中獨立性的欠缺以及審計結果的執行不力，“屢查屢犯、屢犯屢查”，已經嚴重影響到政府審計的權威性性，而職能機關權威性的缺失，既打擊了審計機關從事審計的熱情，又嚴重影響審計工作的獨立性。

行政型審計獨立性缺陷的客觀存在，在我國引起了審計體制之爭：為保持獨立審計的獨立性和權威性，充分發揮獨立審計的職能和作用，政府審計究竟是應隸屬于人大還是國務院?

從源頭分析，政府審計的獨立性應該由其所隸屬的職能部門來進行保證和授予。如果議會能有效監管各類行政機關的資源受托行為，則立法型的政府審計是恰當的；如果法治的概念深入人心，則司法型的選擇不失為可行之舉。考慮到我國現階段政府機關在各類公共受托責任機關中的強勢作用，在人大的作用得到充分發揮以前，現階段我國行政型的政府審計，從保證審計的獨立性和權威性的角度分析，無疑是合理的。因而現階段對于加強國家審計而言，在行政型的大前提下，加強政府審計的權威性和獨立性，方是必要之舉。聯系我國當前實際，審計事后處理的權威性不僅影響到了其事前的權威性，更影響到了其獨立性，考慮到我國的實際，審計機關地位的提升應可視為其發揮相關作用前提條件。獨立性和權威性的充分發揮，“監審”合一職能的充分體現，將會在很大程度上促使政府合規性受托責任的切實履行。

(二)審計目標到審計范圍：審計發揮作用的依據

從嚴肅財經紀律(十三大)到績效審計(十四大)再到權利制衡，我們不難發現，前者的實現是后者的基礎，而分權制衡則是前者在特定歷史條件下的延伸。

現階段，我國政府審計的宗旨主要在于對國家經濟的監督，對權利的監督與制衡，從而直接為和諧社會的建設做出貢獻。這就要求，正確處理經濟責任和社會責任的關系，這是因為第一，嚴肅財經紀律和績效審計本身是政府審計分權制衡作用發揮的基礎，第二，對經濟受托責任和社會受托責任二者的偏廢，都將導致嚴重的社會后果，從而直接影響到社會主意和諧社會的構建；對經濟受托責任的過分偏重將直接導致政府的與民爭利行為，而社會績效的過分偏注將直接導致公共資源的無效使用。審計目標的合理確定，審計職責的切實履行，不僅直接影響審計作用的發揮，更是現階段政府審計能否發揮作用、能在多大程度上發揮作用的依據。同時由于經濟受托責任和非經濟受托責任在一定條件下區分的不可能性，而這往往又成為審計的重要領域，對于政府審計的從業人員，在明了審計目標的基礎上，其審計意識和自身素質，對于審計工作的順利完成，十分重要。各級政府審計部門，作為經濟監督的政府審計機構，如何更好的發揮其經濟監督職能，適應形勢發展和審計工作自身發展的要求，在更新、發展自身素質和審計觀念的基礎上，根據新形勢，不斷研究新情況、解決新問題、采取新舉措，應對政府機關越來越隱蔽的經濟違法違規問題，已是當務之急。

同時我國現階段對政府審計總體需求的寬泛性，審計職能角色的多重性，與審計資源相對有限以及審計資源的有限性和社會對政府審計期望值之間的距離客觀存在。因此合理安排有限的審計資源，提高審計工作的經濟性、效率性和效果性，成為當前我國政府審計的重要內容。

與此同時，相關對政府審計認識不足和其他功能性缺陷的存在，嚴重制約了政府審計職能的充分發揮。一是相當一部分審計人員認識模糊，或以財務審計代替經濟責任審計，或將審計范圍與審計評價范圍混為一談；第二是審計技術方法缺少靈活性，具體表現為傳統方法用的多，現代的與計算機緊密相連的方法用的少，同時在審計中對相關部門財政財務數據關注多，而對其相關經濟決策的程序、方法關注少。雖然，財政財務活動的成果是考核領導干部經濟責任的指標，但不是唯一的指標，由于許多經濟發展重大項目的決策比財政財務指標重要得多，審計人員在審計過程中必須予以充分、足夠的重視。同時，由于人權、事權、財權的約束，以及向本級人大和政府負責，直接導致政府審計部門人員、經費獨立的弱化和審計獨立性的淡化，政府審計的職能大打折扣。政府審計獨立性、權威性的不夠，直接導致相關責任部門整、改、糾的不力，而這，反過來又加深社會各階層之間的對立和分化。

三、簡要措施與建議

因此，在我國現階段，充分有效的發揮政府審計的功能，直接服務和諧社會的構建，任重而道遠。

(一)與時俱進，充分認識任期經濟責任審計對黨政領導干部提高執政能力方面的作用。從各地任期經濟責任審計工作發展進步的歷程來看，到目前為止，制約這項工作發展的最大障礙還是各級審計機關干部特別是領導干部思想認識不到位，對其負面因素看得太多，對其正面作用認識不足，在工作中縮手縮腳，有畏難情緒。

(二)科學地確定任期經濟責任審計工作規范和指標考核體系，提高任期經濟責任審計的質量和

1.從體制上確保審計的獨立性和公正性我國現行的政府審計管理體制是“雙軌制”。業務上屬于行業垂直管理，人事制度和領導干部的任用及經費來源則是地方政府和地方財政負責安排。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區域性和地方長官意志性的色彩，削弱了審計執法監督的力度，使審計機關的獨立性、客觀性和公正性受到一定的影響。地方審計機關在“同級審”中發現的重大決策失誤和投資損失，往往與當地政府有著千絲萬縷的聯系，在涉及到責任人時，必然面臨著尷尬與無奈。現行體制使審計機關如同處在夾縫之中。一方面人大希望審計提供的情況愈多愈好；另一方面政府及財稅部門則希望審計提供的情況愈少愈好。

近年，一些地方的中央直屬部門和單位違規違紀的大案要案頻頻發生，與上述管理真空導致的長期疏于審計監督有著重要的關系。

2.推行開放式審計。

3.構建新型審計文化。

合理界定審計范圍。近年來，由于黨中央、國務院對審計工作的高度重視與支持，社會各界對政府審計的期盼，政府審計內容與范圍不斷擴大，也使審計機關與人員的負擔越來越重，造成了政府審計“救火式”的工作方式，不利于宏觀審計監督的實現與審計工作的長遠發展。因此在增強注冊會計師獨立性的基礎上，適當、合理縮減政府審計的范圍，突出政府審計公共受托責任審計的重點，以充分發揮政府審計應有的作用，勢在必然。來自各國政府審計的實踐均表明：政府審計的主要范圍是政府部門，以及由政府撥款的事業單位，雖然在一些國家也有立法規定可以對國有公營企業進行審計，然而實際上這些國有公營企業仍由民間審計對其進行審計，政府審計機關對其進行的審計極少。政府審計的范圍不是越來越大，而是在逐步縮小，并把重點放在具有決策權的政府部門，以增強對公共受托經濟責任的重點審查。

參考文獻：

楊學華，1998，試論我國政府審計獨立性的軟化.審計與經濟研究第2期.

(作者單位：廣州市審計局)