新形勢(shì)下金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

金融監(jiān)管是指政府通過(guò)特定的機(jī)構(gòu)(如中央銀行)對(duì)金融交易行為主體進(jìn)行的某種限制或規(guī)定，是一個(gè)由準(zhǔn)入監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管以及市場(chǎng)退出監(jiān)管所組成的監(jiān)督體系與工程。金融監(jiān)管本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府規(guī)制行為。隨著我國(guó)金融業(yè)改革的深化，金融業(yè)逐步走向世界，推向市場(chǎng)，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，這種歷史的必然客觀要求我國(guó)的金融運(yùn)作和監(jiān)管。為此，構(gòu)建一套新形勢(shì)下適合中國(guó)國(guó)情的高效、規(guī)范的監(jiān)管模式就顯得尤為重要。

一、金融發(fā)展帶來(lái)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

(一)金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局改變。為了迎接外資金融機(jī)構(gòu)享有國(guó)民待遇后展開(kāi)全面競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)金融體系在后過(guò)渡期加快了改革與發(fā)展的步伐，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的改革更是緊鑼密鼓地進(jìn)行，同時(shí)由于業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍和競(jìng)爭(zhēng)格局，使得國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)已開(kāi)始的相互競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步激烈化。觀念的變化和機(jī)制上的改革也會(huì)促進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局將會(huì)發(fā)生重大的變革。

(二)金融監(jiān)管的任務(wù)更加嚴(yán)峻。競(jìng)爭(zhēng)的加劇一方面會(huì)使金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)效率得到改善，另一方面也會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管的重要性將更加凸顯，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力將面臨挑戰(zhàn)。合規(guī)性、法律性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管將成為主要的監(jiān)管內(nèi)容，而這都將要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管能力和監(jiān)管的技術(shù)水平。在進(jìn)一步開(kāi)放外資金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)范圍的同時(shí)，又會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)的“敞開(kāi)口”和金融風(fēng)險(xiǎn)積累的可能性，使監(jiān)管的難度和任務(wù)加重。

(三)風(fēng)險(xiǎn)控制將變得更加重要。由于金融機(jī)構(gòu)積聚程度高，金融風(fēng)險(xiǎn)的積累程度也必然相應(yīng)增高。任何一類甚至一個(gè)主要的金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，都可能在市場(chǎng)化的條件下演化成金融動(dòng)蕩，甚至是金融危機(jī)。因此，加強(qiáng)金融中心的金融監(jiān)管將是全面開(kāi)放條件下金融業(yè)健康發(fā)展的重要課題。

(四)金融創(chuàng)新改變了金融監(jiān)管運(yùn)作的基礎(chǔ)條件，在推動(dòng)金融業(yè)和金融市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，也在總體上增大了金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，從而極大增加了監(jiān)管的難度。金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，使銀行業(yè)與非銀行金融業(yè)、金融業(yè)與非金融業(yè)、貨幣資產(chǎn)與金融資產(chǎn)的界限正在變得越來(lái)越模糊。這必然使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原有調(diào)節(jié)范圍，方式和工具產(chǎn)生許多不適性和疏落，需要進(jìn)行重新調(diào)整。同時(shí)將諸多風(fēng)險(xiǎn)以不同的組合方式再包裝，這種組合后的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)顯得更加復(fù)雜，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以控制貨幣及信貸量。從而使貨幣政策的執(zhí)行復(fù)雜化，一旦風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)，可能會(huì)導(dǎo)致金融體系的危機(jī)。金融創(chuàng)新工具的大量繁衍使得金融市場(chǎng)更加捉摸不定，一些金融創(chuàng)新工具在實(shí)際運(yùn)用中投機(jī)性越來(lái)越強(qiáng)。我們應(yīng)相應(yīng)地調(diào)整我們的監(jiān)管手段，加強(qiáng)防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(五)分業(yè)監(jiān)管難度加大。隨著銀行、信托、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)往來(lái)的日益密切以及金融機(jī)構(gòu)的融合，削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，增加了分業(yè)監(jiān)管的難度。此外，有的新金融業(yè)務(wù)處于不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)邊緣，成為交叉性業(yè)務(wù)，如儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)是一種既包括儲(chǔ)蓄功能又包括保險(xiǎn)功能的業(yè)務(wù)品種。一系列改革舉措、混業(yè)經(jīng)營(yíng)的常識(shí)都表明，我國(guó)金融業(yè)的業(yè)務(wù)范圍開(kāi)始從分業(yè)向混業(yè)和綜合領(lǐng)域滲透。我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的松動(dòng)，必然要求我國(guó)傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管體制做出相應(yīng)的調(diào)整。可見(jiàn)，我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體制面臨著重大挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行的監(jiān)管體系存在問(wèn)題

(一)監(jiān)管程序輕重安排不合理

我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管程序過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)銀行新網(wǎng)點(diǎn)、新業(yè)務(wù)、增資擴(kuò)股等方面的嚴(yán)格審批，而在對(duì)投資人權(quán)益保護(hù)方面則力度不夠。這種不合理可能帶來(lái)兩個(gè)結(jié)果：(1)銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄，不能較好的分散風(fēng)險(xiǎn)。(2)便利了腐敗的滋生。過(guò)分繁瑣的審批程序從一定意義上說(shuō)是在規(guī)范和防范的名義下設(shè)租和尋租。監(jiān)管越嚴(yán)，租金越高，尋租越風(fēng)行，腐敗也就越嚴(yán)重。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分析及評(píng)價(jià)方式不系統(tǒng)。監(jiān)管數(shù)據(jù)指標(biāo)體系不完整，不能支持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況的深入分析和評(píng)估。尚未建立完整的金融行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型和預(yù)警系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)分析重點(diǎn)仍放在監(jiān)控指標(biāo)的合規(guī)性上，沒(méi)有著重于采用歷史比較分析、行業(yè)比較分析等動(dòng)態(tài)分析手段來(lái)揭示金融風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)趨勢(shì)及對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)狀況的分析局限于簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)匯總分析和經(jīng)驗(yàn)判斷，難以起到早期預(yù)警和指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)檢查的作用。

(三)監(jiān)管體制不合理。存在對(duì)創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管不足和某些市場(chǎng)領(lǐng)域的監(jiān)管真空問(wèn)題，不僅降低了監(jiān)管效率，也在一定程度上抑制了金融市場(chǎng)的健康發(fā)展和金融創(chuàng)新的活力。

1.監(jiān)管目標(biāo)不明確。金融監(jiān)管的目標(biāo)突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。而從我國(guó)目前的監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性。金融監(jiān)管既要保障國(guó)家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施，又要防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人利益，保障平等競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益，維護(hù)金融體系的安全。這實(shí)際上是將金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)等同看待，強(qiáng)化了貨幣政策目標(biāo)，弱化了金融監(jiān)管目標(biāo)，從而制約了金融監(jiān)管的功效。

2.監(jiān)管結(jié)構(gòu)的獨(dú)立性和協(xié)調(diào)性較差。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)操作、制定和執(zhí)行政策、履行職責(zé)時(shí)，較多地服從政府甚至財(cái)政部的指令。銀監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)在實(shí)際監(jiān)管中很難不受地方政府的制約，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為觸動(dòng)地方政府的利益時(shí)，地方政府往往對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。同時(shí)我國(guó)基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式。這些部門的職責(zé)缺乏嚴(yán)格的界定，相互間缺乏協(xié)調(diào)。這使得在實(shí)際操作中，有可能導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)程脫節(jié)，使監(jiān)管環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞。

3.現(xiàn)行體制不利于金融業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務(wù)被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無(wú)法在市場(chǎng)立足，影響到證券機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及策略，證券市場(chǎng)表現(xiàn)出很強(qiáng)的短期投機(jī)性和不穩(wěn)定性。同時(shí)不利于銀行業(yè)向“全能銀行”發(fā)展，影響其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高；對(duì)于證券、保險(xiǎn)的嚴(yán)格限制、融資及投資渠道的缺乏、傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，加劇了同業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使證券、保險(xiǎn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降。

(四)金融市場(chǎng)體系的不健全，引發(fā)其潛伏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)巨大。目前，我國(guó)金融市場(chǎng)建設(shè)面臨的主要問(wèn)題包括：直接融資和間接融資的結(jié)構(gòu)不平衡，銀行貸款在社會(huì)融資總量中占絕對(duì)比重；市場(chǎng)發(fā)展不平衡，債券市場(chǎng)的發(fā)展落后于股票市場(chǎng)，企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后；信息披露、信用評(píng)級(jí)等市場(chǎng)約束和激勵(lì)的基本機(jī)制尚未充分發(fā)揮作用；金融產(chǎn)品的種類和層次不夠豐富。

在我國(guó)的資本市場(chǎng)上，投資人缺位，市場(chǎng)約束與激勵(lì)機(jī)制不健全，融資效益低下，內(nèi)幕交易與人為操縱等問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。結(jié)果，我國(guó)資本市場(chǎng)經(jīng)常偏離國(guó)際資本市場(chǎng)的一般特征和我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的基本發(fā)展趨勢(shì)，成為全球關(guān)聯(lián)交易、投機(jī)性并購(gòu)與重組的主要發(fā)生地。

三、有關(guān)建議

(一)規(guī)范信息披露制度，逐步提高金融的透明度

信息披露制度是否合理以及能否有效實(shí)施，直接關(guān)系到商業(yè)銀行的質(zhì)量及金融市場(chǎng)的完善和健康發(fā)展。特別在銀行業(yè)務(wù)呈現(xiàn)多元化，表外業(yè)務(wù)成為銀行的重要業(yè)務(wù)，且銀行本身的法律結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜的情況下，僅靠監(jiān)管者單方的力量是難以對(duì)商業(yè)銀行施以全面監(jiān)管的。而有效的信息披露將商業(yè)銀行置于市場(chǎng)的監(jiān)督之下，市場(chǎng)參與者能夠在充分了解銀行狀況的基礎(chǔ)上作出理性的判斷，從而避免交易前的逆向選擇和交易后的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，提高透明度有助于銀行在市場(chǎng)壓力下不斷提高其經(jīng)營(yíng)水平和經(jīng)營(yíng)績(jī)效，充分的信息披露將有助于形成由政府監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)督相結(jié)合的科學(xué)的監(jiān)管體系。加強(qiáng)銀行業(yè)的信息公開(kāi)披露，也是目前國(guó)際銀行監(jiān)管出現(xiàn)的一個(gè)重要趨勢(shì)。

(二)規(guī)范金融市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)

金融業(yè)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)需要以公平競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)。規(guī)范有序的金融市場(chǎng)，對(duì)提高金融效率，維護(hù)金融安全，促進(jìn)金融業(yè)穩(wěn)定快速發(fā)展以及為為交易者創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境有著重要的意義。同時(shí)建立和完善各種金融保險(xiǎn)制度以防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)范和提高金融市場(chǎng)及其監(jiān)管我們可通過(guò)建立系統(tǒng)性、高瞻性和有效性相結(jié)合的現(xiàn)代化金融監(jiān)管法律體系，首先要盡快制訂完善有關(guān)的金融監(jiān)管法規(guī)，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露、市場(chǎng)退出等各方面的金融監(jiān)管法規(guī)體系，提高立法的層次和相關(guān)法律的實(shí)際可操作性。而且要與金融創(chuàng)新行為相適應(yīng)，配套出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)管法律，并重視補(bǔ)充、完善境外金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法制，使海外金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)得以在有序的狀態(tài)下進(jìn)行，防止金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(三)完善監(jiān)管體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理

以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，建立起科學(xué)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度、評(píng)價(jià)和控制體系，切實(shí)解決好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的方法和技術(shù)問(wèn)題。根據(jù)效益和風(fēng)險(xiǎn)匹配原則有效地控制和處理風(fēng)險(xiǎn)，在完善金融監(jiān)管體制時(shí)，堅(jiān)持市場(chǎng)化的原則，解決某些領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問(wèn)題和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型將監(jiān)管劃分層次。每個(gè)層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求及時(shí)提供金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，掌握和分析風(fēng)險(xiǎn)變化及真實(shí)原因，大大提高監(jiān)管有效性。

(四)注重動(dòng)態(tài)監(jiān)管，完善金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

緊密監(jiān)測(cè)國(guó)際、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的運(yùn)行狀態(tài)。編制金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段、專業(yè)知識(shí)搜集和分析有關(guān)信息，判斷金融業(yè)務(wù)的最新發(fā)展趨勢(shì)和主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，及時(shí)向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)警信號(hào)。對(duì)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行分級(jí)預(yù)測(cè)和控制。同時(shí)，順應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，監(jiān)管機(jī)制也要相應(yīng)由分業(yè)專業(yè)化監(jiān)管逐漸過(guò)渡到全能型混業(yè)監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管的開(kāi)放性和透明性，引進(jìn)國(guó)際規(guī)范的監(jiān)管方式，解決現(xiàn)存監(jiān)管內(nèi)容過(guò)粗、技術(shù)手段落后等問(wèn)題。并重視加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)督，強(qiáng)化銀行業(yè)公眾的自律監(jiān)督。引進(jìn)和加強(qiáng)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，保證商業(yè)銀行財(cái)務(wù)狀況的真實(shí)性，以進(jìn)一步健全銀監(jiān)會(huì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)級(jí)與信息披露制度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查的協(xié)調(diào)一致。另外，可將金融監(jiān)管適當(dāng)?shù)胤交鳛楫?dāng)前高度集權(quán)的垂直監(jiān)管體制的必要補(bǔ)充。

(五)加強(qiáng)金融監(jiān)管管理，提高人員素質(zhì)

金融監(jiān)管管理應(yīng)堅(jiān)持持續(xù)性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管原則，強(qiáng)調(diào)以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心的相關(guān)監(jiān)管和全過(guò)程監(jiān)管，把事前、事中、事后臨管有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的全方位監(jiān)管。一是改進(jìn)現(xiàn)有法定監(jiān)管主題的權(quán)責(zé)制度，塑造具有獨(dú)立性和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，防止地方政府及其他部門的干預(yù)。二是加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專業(yè)水平。三是補(bǔ)充監(jiān)管主體，建立金融同業(yè)工會(huì)，借助同業(yè)自律補(bǔ)救現(xiàn)有法定監(jiān)管的不力，以同業(yè)公會(huì)充實(shí)法定監(jiān)管主體和完善監(jiān)管，制約和防范法定監(jiān)管主體權(quán)力的濫用。同時(shí)注重提高監(jiān)管人員素質(zhì)，可通過(guò)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管人員的培訓(xùn)、完善監(jiān)管人員的人事管理和獎(jiǎng)懲制度、輪崗制度等措施，來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。

(作者單位：中國(guó)人民銀行韶關(guān)市中心支行)