官員財產申報制破冰

2008年5月，新疆阿勒泰地區紀委、監察局和預防腐敗辦公室出臺《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》，將于2009年1月1日在全國率先實行官員財產申報制度。有專家表示，這一嘗試無論成敗，都將為官員財產陽光化提供有益的經驗。

新聞背景：

●2008年5月25日，新疆阿勒泰地區紀委、監察局和預防腐敗辦公室出臺《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》。

●2008年9月16日，“新疆阿勒泰地區廉政網”正式開通。該廉政網站設置了“縣（處）領導干部財產申報倒計時”欄目。截至9月13日，申報對象主動上交違紀違法款數額達33萬余元。

●2009年1月1日，阿勒泰地區將在全國率先實行官員財產申報制度。

●2009年1月20日，為首次申報上交違紀違法款免予追究責任的最后期限。

巨額財產來源不明罪的最高刑由5年提高到10年，是刑法第七次修改的最大亮點之一。人們在關注這一修改的同時，自然而然地將關注的焦點投向與之密切相關的另一項制度上——官員財產申報制。不少法律界人士認為，在提高法定刑的同時，還要加緊出臺官員財產申報法，這樣才能真正讓巨額財產來源不明罪成為貪官頭上的“緊箍咒”。

自1995年國家實行領導干部收入申報制度以來，有關推行財產申報制度的呼聲從未間斷。事實上，這項制度也并非完全空白，有一個地方已經悄然試行。頗有意味的是，“破冰”之地并不是人們想象中的經濟發達的東南沿海城市，而是遠在西部邊陲的新疆阿勒泰地區。

“破冰”之旅有三大突破

“沒有想到，輿論如此關注，我們壓力很大。”近日，新疆阿勒泰地委一名干部對記者說。

5月25日，新疆阿勒泰地區紀委、監察局和預防腐敗辦公室聯合出臺《關于縣(處)級領導干部財產申報規定(試行)》，要求縣(處)級領導干部申報個人財產并將通過媒體和廉政網向社會公示，首次申報日為2009年1月1日。

以官員申報收入來預防腐敗的做法在我國并不罕見，但阿勒泰這項全文不過短短23條的《規定》一經出臺，卻在坊間和法律界激起一片漣漪，甚至被反腐專家評價為“了不起的制度創新”。業內人士分析說，這并非過譽，因為此項制度的確有“過人之處”。

第一把利劍是，申報“財產”而不僅僅是“收入”。在規定里，申報的財產被嚴格細化為11項，包括官員及其家庭成員股票、證券、期貨等交易收入及資金來源，官員及其家庭成員通過繼承、贈與、偶然所得(如中彩)等形式獲得的財產，甚至包括官員利用婚喪嫁娶收取下屬的“禮金”，官員及其家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要公開。

阿勒泰地區紀委書記吳偉平，曾參與多起腐敗大案的調查偵破工作。他說：“目前我國普遍實行的是收入申報，而非財產申報。收入只是公務員財產的一部分，而更多隱形收入才是公務員滋生腐敗的陰暗角落，才是申報、公示的關鍵。”

反腐專家也認為，“財產”和“收入”兩者之間有著天壤之別。古今中外的大量腐敗事例表明，濫用權力通常帶來的是“一人得道、雞犬升天”，至少是“澤被一家”。毋庸置疑，腐敗收益同官員合法性工資收入是一黑一白兩碼事。

為防止“老子大官兒大款”的腐敗現象，阿勒泰“陽光法案”明確，官員及其配偶、共同生活的父母、撫養的未成年子女，單筆額度在10萬元以上的動產、不動產購置、交易、租賃情況及資金來源必須申報。這意味著，假如某官員購買了一套價值50萬元的房子，或者其太太購買了一輛價值20萬元的轎車，在半年時間內，他必須向紀檢部門說明情況并講清資金來源。

更具“殺傷力”的是，申報的財產要公開接受社會監督。

據了解，我國早期的收入申報制度，基本上是注重申報而忽視公開，申報制度本該具有的監督效力因此大打折扣。阿勒泰出臺的《規定》明確，凡是“與領導干部職權密切相關的收入都將通過阿勒泰廉政網及當地主流媒體及時全面公開，以接受社會有效監督”。有專家指出，此項規定，實現了由“只申報不公開”到“既申報又公開”的跨越。

另一個讓人耳目一新的看點是，離任申報延續3年。該《規定》將領導干部財產申報的種類分為初任申報、年度申報和離任申報。其中離任申報的時限被明確延續到退休后3年期滿為止。

反腐專家認為，我國財產申報法從1994年正式列入立法規劃，至今已過去10多年，卻遲遲未能出臺，其癥結主要出自兩個層面：微觀上，與財產申報法相配套的技術、制度尚不成熟所致；宏觀上，許多人的思想觀念尚未轉變。而阿勒泰的規定可以說突破了這些不足。

“作秀”還是“嘗試”

古往今來，一項新制度的出臺，總是與質疑聲、反對聲相伴而行。阿勒泰此舉亦是如此。規定出臺至今，在當地官員、普通百姓、網民和法學界議論紛紛，其觀點可劃分為兩派：一派認為是“作秀”，一派認為是有益的“嘗試”。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員進行的隨機調查顯示：反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成。

一些群眾雖為這項制度拍手叫好，但也擔心執行難度大，會夭折。新疆某地區一位領導干部直言不諱：“這項制度最終會流產。”

“官員會主動申報財產嗎？”阿勒泰當地的一位市民說，現在許多官員未被查處前才不會主動申報財產呢！

還有人指出，在是否主動申報的問題上，腐敗官員可能會考慮，主動與不主動，哪一個風險成本更低。

按照《規定》所言，不主動申報財產被查處，“將給予從重或加重直至開除黨籍、開除公職處分，并建議司法機關按最高刑罰量刑。”據此分析，不申報的風險成本顯然更高。但讓許多學者擔憂的是，現實中對官員非法財產的查處難度頗大，查處的幾率也很低。

也有人認為，對于那些嚴重腐敗的官員來說，如果據實申報，必然會受到黨紀政紀甚至法律的制裁。在這種情況下，他們完全有可能瞞報、不報。

盡管《規定》注意到了這一點，鼓勵群眾對財產申報不實、財產收入來源不明、合法財產收入與消費水平嚴重不符現象進行檢舉，但是對于那些善于偽裝、隱藏得很深的腐敗分子又該如何監督？

還有人指出，《規定》本身就存在著漏洞：部分申報內容，包括官員及其家庭成員“大額交易和可疑交易”依然屬于秘密，僅供紀檢監察機關、預防腐敗部門掌握。媒體只有在官員受到嚴重黨紀政紀處分或刑事處罰后方可申請查閱、使用其秘密申報材料。那么，人們就有理由懷疑，至少在這一部分，仍在逃避“陽光”照射……

制度配套仍為關鍵

無論是“作秀”，還是制度嘗試性創新，盡管爭論尚未有果，但我國西北角的“破冰”舉動還是讓人們充滿了期待。有法學界人士認為，阿勒泰此舉為我國建立官員財產公開制度提供了良好的范本，對推動我國的官員財產公開立法具有積極意義。

但吳偉平認為，阿勒泰的做法，只是開啟了“破冰”之旅，我國應盡快出臺官員財產申報法，為財產申報制度提供全面系統的、更有約束力的法律依據。

新疆社會科學院副研究員王磊也持有相同的觀點。他認為，阿勒泰的這一規定目前只是黨政機關的內部規范，而不是正式的立法。針對的對象非常有限，規定的具體機制也還不夠健全。從全國范圍來看，必須通過全國人大立法逐步建立健全規范的公務員財產申報制度，以解決現行相關規定地位不明、效力不高的問題。

還有專家認為，阿勒泰地區已邁出了可喜的第一步，但需要配套制度及時跟進。在問責方面，尤其是涉及到懲處問題，要區分不同情況，規定得細致一些、具體一些。另外，申報制度的執行機構是誰，由什么機構來受理、審查申報信息，如何接受群眾的監督和舉報等等，都需要細化。

為配合《規定》實行，便于縣（處）級領導干部上交違紀違法收入，近日，阿勒泰地區各級紀檢監察機關統一設立了“139”廉政賬戶，并規定在首次申報前申報對象如有違法違紀所得，均可以無記名方式上繳該廉政賬戶。

阿勒泰地區紀檢委一位干部告訴記者，截至目前，該地區各級紀檢監察機關“139”廉政賬戶已收到申報對象上繳的違紀款33萬余元……

2009年1月1日，一個并不遙遠的日子。許多法學界人士都表示，他們期待中國第一次真正意義上的財產申報制度實踐的到來。在他們眼里，那一天，必將成為中國反腐敗歷史上的一個里程碑。

財產申報制落到實處，顯然還有許多路要走！

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官員財產申報的國外經驗

★瑞典——實行最早。1766年，瑞典官員均被要求“曬財產”——不論是一般官員還是首相，其家庭財產均須申報、登記和公布，公民有權隨時查看各級官員的納稅清單。

★英國——立法最早。1883年，英國議會通過《凈化選舉防止腐敗法》，這是世界上第一部有關財產申報的法律。

★美國——制度典范。1978年，美國實行官員財產申報制度。這一年，美國國會通過的《政府行為道德法》，明確規定行政、司法、立法部門的官員，必須公開本人、配偶及子女的財產狀況，并按規定程序提交財產狀況的書面報告。

★韓國——廉政風暴。1983年，《公職人員倫理法》正式生效，首次出臺公職人員財產登記政策。1993年2月，金泳三上臺后第三天即公布了自己及家人的財產情況，開始強力推行公職人員財產公示制和金融實名制，規定自總統以下的3.4萬人必須申報財產，1670名高官必須向社會公布財產。在金泳三總統主導的這場史無前例的廉政風暴中，一大批高官先后被迫辭職，大大小小5000多名貪贓枉法的政府官員受到懲處，其中包括國會議員、法院院長、多個部門的長官、市長、空軍總長和海軍總長等一大批達官顯要。