“九龍治水”事難成

毒大米、瘦肉精、毒粉絲、“蘇丹紅”鴨蛋、“三鹿奶粉”……近年來，頻繁出現的食品安全問題，讓消費者為“什么能吃”而發愁，人們對食品安全的擔憂與日俱增。

“要明確規定衛生、質監和工商三部門在食品安全監管中的職責分工，做到部門間職能既不交叉，又不脫節，無縫銜接，把各項工作落到實處”；

“建議在適當的時機成立國家食品監督管理監督委員會，協調各部門在食品生產、流通環節的全程監管”；

“建議把食品安全監管的責任落到各級政府身上，成立聯席會議，對食品安全監管實行聯合執法”……

10月底，十一屆全國人大常委會第五次會議，在審議食品安全法草案時，常委會組成人員眾口一詞，直指現行食品安全監管體制之弊。

食品安全監管體制最為人所詬病的一點，就是“九龍治水”。分段管理其實也有其必要性。因為社會事務的復雜性，行政管理涉及的面太廣，諸多監管職能不可能由一個部門來完成，必要的分段管理是需要的。但在實踐中，大量的行政資源耗在部門間扯皮、推諉上，到最后誰都管了，誰也不承擔最終責任。

“七八頂大蓋帽管不住一頂小草帽”，在許多城市，城市市容市貌管理者與小商小販矛盾重重，由此引發的沖突甚至暴力事件時有發生，成為市容管理的一個難點。其他如安全生產監督、環境治理等方面，也是如此。以一條河流的管理為例，水利部門只管水，而環保部門只管岸上。“他們上不了岸我們下不了河”，聽來無奈，卻是實情。真是“九龍治水不下雨，三個和尚無水喝”。

從9月開始勁吹的新一輪官員“問責風暴”，以越來越猛烈的勢頭裹挾進10月。據不完全統計，從9月14日開始，至少19名縣處級以上官員落馬。作為一個法治政府，行政問責制正在演變為一種嚴厲的常態程序。但在“九龍治水”的監管體制下，不論是宏觀調控，還是各類專項行動，都是“轟轟烈烈”，動輒八九個部門，甚至十多個部門“聯合下文”、“聯合行動”，看上去各部門積極性都很高，而實際上是一哄而起，互相推諉，誰都不負責。因此，行政問責制的落實也必將大打折扣。

“九龍治水”的表層原因是，現行行政管理體制明顯存在機構設置過細、政府對經濟運行管理太過微觀和具體的問題。深層次的原因則是原來的政府行政管理模式很大程度上服務于計劃經濟模式，即使經歷了多次政府機構改革，至今仍未徹底完成由計劃經濟時代的管制型、全能型政府向市場經濟時代的規制型、服務型政府轉變。

隨著市場經濟體制改革的深入，迫切需要構筑起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。因此，如何理順監管體制，讓政府的監管運作更有效，并降低它的運行成本，同時加強管理部門的行政問責機制，無疑是我們要進一步思考的問題。

杜絕“九龍治水”的亂象，核心環節是理順關系，明確政府部門行政職能。借鑒國外的經驗，行政協調工作機制大體可以包括會議制度、聯合辦公制度、互相通報制度、委托調查處理制度、相互簽署協議或備忘錄、交由第三部門處理爭端制度與綜合績效考察制度，這些制度均為行政法治的發展提供了探索的空間。

當然，政府的改革需要法治化，政府各職能部門的職權擴張，以及財權稅權等職權的分配等等，都需要深層次的制度變革和法治化的途徑來解決。我們期待，全國人大常委會修改食品安全法，能改變現有監管體制的弊端，在食品安全領域建立起一個依法行政、協調高效、權責一致、問責明晰的監管體制，為其他領域監管體制改革樹立樣本。