我國行業(yè)組織管理體制的模式選擇

摘要：本文首先立基于我國的制度稟賦分析，提出了未來模式的選擇建議。其次從行業(yè)組織與政府、會員企業(yè)與行業(yè)組織以及行業(yè)組織與行業(yè)組織之間相互關(guān)系的角度回顧和評價了我國行業(yè)組織管理體制的改革和發(fā)展現(xiàn)狀，檢驗了現(xiàn)有的管理體制與目標(biāo)模式的相關(guān)程度。最后勾勒了未來管理體制的主體框架。

關(guān)鍵詞：行業(yè)組織；管理體制；模式選擇

中圖分類號：F402.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000－176X(2008)08－0031－09

改革開放以來，伴隨著政府機構(gòu)改革、國有企業(yè)改革、民營經(jīng)濟發(fā)展以及加入世貿(mào)組織，我國行業(yè)組織在十分謹(jǐn)慎的改革策略下取得了一定的發(fā)展。發(fā)展的路徑從體制內(nèi)轉(zhuǎn)型開始到體制外自發(fā)，目前呈現(xiàn)出增量帶動存量，競爭和相互融和的趨勢。但由于存量主要在中央高端，增量主要在地方低端，而高端轉(zhuǎn)型的緩慢造成了行業(yè)組織生態(tài)結(jié)構(gòu)的異常紊亂。這種紊亂的結(jié)構(gòu)狀態(tài)已經(jīng)明顯無法滿足國內(nèi)市場經(jīng)濟秩序和全球競爭對行業(yè)組織功能的巨大需求。造成結(jié)構(gòu)紊亂的主要原因正在于行業(yè)組織管理體制改革的嚴(yán)重滯后，而管理體制改革的滯后又在于政策制訂者對未來體制模式選擇的不確定，由此影響到行業(yè)組織相關(guān)法律法規(guī)的修改和重立。但無論如何，行業(yè)組織的深化改革的確已迫在眉睫，從2008年國家發(fā)改委受國務(wù)院委托起草的《關(guān)于促進行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的若干意見》(征求意見稿)可以體會到這一點。本文試圖對我國行業(yè)組織管理體制的模式選擇進行探討，努力尋求一種立基于理想目標(biāo)并且具有邊際制度創(chuàng)新意義的改革思路。

一、我國行業(yè)組織管理體制模式的選擇

(一)我國行業(yè)協(xié)會與政府關(guān)系的形成

與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)倡行的自由經(jīng)濟體制或國家社會積極合作的體制截然不同的是，我國建國以來奉行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在這種體制中，國家享有全面地、直接地干預(yù)社會經(jīng)濟生活的職能，它不僅阻礙了中國市場和商品經(jīng)濟的發(fā)展，也對社會的自主發(fā)展帶來了極大的消極影響。政府的全能化導(dǎo)致了社會的萎縮，社會自我組織和自我約束能力的低下，導(dǎo)致社會完全依賴政府處理所有公共事務(wù)，社會既沒必要也沒能力進行自主管理。

行業(yè)組織也是同樣的命運。1956年社會主義改造完成后，全國進入高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，政府經(jīng)濟管理機構(gòu)日趨完善，從生產(chǎn)、流通到分配的全部經(jīng)濟活動完全由政府機關(guān)統(tǒng)一進行，企業(yè)基本上沒有獨立的權(quán)利、責(zé)任，也沒有自己的利益。國家直接指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)也必須依附于一定的政府部門才能生存和發(fā)展，政府的部門管理逐漸取代了行業(yè)組織的自我管理。

20世紀(jì)70年代后期開始的改革使中國進入社會轉(zhuǎn)型時期，我國的行業(yè)組織得到一定程度的發(fā)展，其原因主要有兩個方面：一是社會利益的多元化。市場化改革使社會開始掌握部分資源，并逐步形成自己的利益，社會必然由“大一統(tǒng)”的結(jié)構(gòu)形式分化為眾多的階級、階層以及種類繁多的利益集團。作為惟一的代表全體社會成員的政府則無法滿足這些數(shù)目巨大、種類繁多、彼此沖突的‘局部性“需要”。因此，為了防止和調(diào)解各利益間的沖突，為了維護自身利益，抵制來自各方面的侵犯，不同利益主體在追求其特定利益過程中大多會結(jié)成各種利益群體或集團。二是政府在某些領(lǐng)域的退出。轉(zhuǎn)型時期的重大變革之一就是政府機構(gòu)的精簡和職能的縮減，這就意味著政府對某些領(lǐng)域的管理和支配功能逐漸消失，而社會則形成相應(yīng)的組織承接這些管理職能。如在行業(yè)管理方面，政府逐步將管理職能集中到宏觀方面，行業(yè)組織則逐漸承擔(dān)了一些具體的、技術(shù)性的、操作性的職能。

從20世紀(jì)80年代開始，全國各地就開始了重建行業(yè)組織的試點，并明確了新時期行業(yè)組織的宗旨、性質(zhì)和職能。但在轉(zhuǎn)型時期，我國行業(yè)組織的特點是：雖然已經(jīng)逐漸取得獨立的社會地位，但還是缺乏應(yīng)有的自主性，具體體現(xiàn)在：第一，組織上缺乏自主性。政府在成立及組織上對行業(yè)組織的控制較嚴(yán)，因而行業(yè)組織不得不對政府產(chǎn)生較大的依附性。第二，領(lǐng)導(dǎo)上缺乏自主性。大部分行業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)人員都是相關(guān)主管部門派出或批準(zhǔn)的，甚至還享有行政級別。第三，經(jīng)費上缺乏自主性。行業(yè)組織大都是靠國家財政撥款支持，工作人員享受行政工資，盡管有一些會費收入，但不占主導(dǎo)地位。第四，權(quán)力來源上缺乏自主性。就目前來看，行業(yè)組織享有的管理權(quán)力是極其弱小的，而且一些僅有的管理職能也完全取決于政府的主動退出或讓渡，而不是直接來源于法律的規(guī)定。

可以看出，在轉(zhuǎn)型階段，我國對行業(yè)組織的扶持是積極的同時也是有限的。一方面，為了適應(yīng)經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化發(fā)展以及政府機構(gòu)改革的需要，國家主動推進社會領(lǐng)域的自治；另一方面，國家處于自身的考慮，又要限制社會自治，如一般是將政府做不了或做不好的事務(wù)交給社團來做，即主要是一些“拾遺補缺”的工作，同時要求其行為不得與政府相違背，即“只許幫忙，不許添亂”。因此，可以說，在轉(zhuǎn)型時期，社團僅僅扮演政府助手的角色，實質(zhì)性的參與和監(jiān)督功能則還沒有形成。

(二)管理模式的選擇

其他國家或地區(qū)的行業(yè)組織體現(xiàn)了四種不同的模式：公法模式、私法模式、中間模式和干預(yù)模式。但必須注意的是，各個國家之間也逐漸出現(xiàn)融合趨勢，特別是在英美國家，傳統(tǒng)的對立模式已經(jīng)被一種協(xié)商關(guān)系所替代。英美國家的行業(yè)組織日益呈現(xiàn)被整合到政府規(guī)劃和決策過程之中的趨勢。即行業(yè)組織這種利益集團與政府之間不再僅僅是對立的斗爭關(guān)系，而是通過相互的接受與滲透逐漸形成一種依賴關(guān)系。

那么，在我國行業(yè)組織的管理體制建設(shè)中究竟應(yīng)選擇何種模式呢?筆者認(rèn)為，從我國現(xiàn)有的制度稟賦出發(fā)，目前乃至較長一段時期內(nèi)，可能借鑒中間型的日韓模式并適當(dāng)吸收臺灣的政治性控制可能更符合我國的實際情況。它既能適當(dāng)發(fā)揮政府作用，又能積極完善協(xié)會自律功能，形成一種互補而不是對立的態(tài)勢。行業(yè)組織一方面要幫助政府聯(lián)系工商企業(yè)；另一方面又要代表會員并反映企業(yè)的利益，為企業(yè)和會員服務(wù)，同時在職能與組織機構(gòu)上強調(diào)其自主性。具體理由如下。

1、經(jīng)濟和法律體制方面的原因。一方面，我國與英美國家之間體制的差異太大，我國經(jīng)濟體制的特點決定了我國行業(yè)組織制度不可能如英美國家那樣采取完全自由競爭的、完全市場驅(qū)動化的模式；另一方面，我國傳統(tǒng)的行業(yè)組織與政府關(guān)系過于緊密，以至于完全無法獨立發(fā)揮作用，因此從有利于改革和社會發(fā)展的角度來看，也不能象法德國家那樣太強調(diào)政府與協(xié)會的聯(lián)系。而且我國至今尚不存在公法制度，連國有企業(yè)都無法實現(xiàn)公法治理，要把部分行業(yè)組織納入公益法人幾乎不可能，而日韓模式中的私法治理結(jié)構(gòu)更適合我國目前的法律體制。日韓模式在臺灣地區(qū)的較為成功的移植有相當(dāng)?shù)膯l(fā)意義。

2、政治體制方面的原因。行業(yè)組織作為一種重要的社會團體，不僅可以在經(jīng)濟上發(fā)揮重要的作用，發(fā)展到一定程度時在政治上同樣舉足輕重，它可以在許多領(lǐng)域與公權(quán)競爭并弱化公權(quán)力。日本在二戰(zhàn)時期就采取過強制入會的做法，而臺灣地區(qū)政府之所以一直不放松對行業(yè)組織的控制并盡量對其保持主導(dǎo)性，其實就有政治安全的考慮(臺灣直到1987年才解除對政治結(jié)社權(quán)的管制)。我國政治體制改革的方向至今并不明確，在現(xiàn)行政治體制下，執(zhí)政者無法不在政治權(quán)力和經(jīng)濟利益兩者間進行平衡，最終的選擇必然要尋找最佳的均衡點。因此臺灣職業(yè)團體管理上的經(jīng)驗的確值得我們參考。

3、文化傳統(tǒng)方面的原因。日韓對行業(yè)組織的管理不采取自由放任的做法，有其文化和民族背景。歷史上，較小的后進國家和民族，其企業(yè)和商人在對外競爭中只有團結(jié)凝聚在一起才能夠顯示出力量，也只有與政府密切合作才能獲取最大利益。因此日韓企業(yè)在早期結(jié)社時就比較成體系并與官方保持著密切的關(guān)系。東方文化傳統(tǒng)中政府和民間的一體化結(jié)構(gòu)也比較支持這一模式。而我國臺灣地區(qū)有關(guān)“職業(yè)團體”的組織模式，其實早在舊中國就已經(jīng)形成(1947年即已經(jīng)立法實施)，主要是為了避免行業(yè)組織組建過程中過度自由而形成“一盤散沙”。實踐證明，臺灣地區(qū)的行業(yè)組織制度應(yīng)該是成功的，對臺灣經(jīng)濟在1990年前的高速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。東亞地區(qū)文化同源，傳統(tǒng)同脈，日韓臺的經(jīng)驗在中國大陸應(yīng)該更有可行性。

但借鑒并不等于完全照搬。我國的經(jīng)濟改革取得了極大的成功，卻并沒有照搬任何一國的經(jīng)驗。在政治和社會體制改革，以及具體到社會團體尤其是行業(yè)組織管理體制的改革上也必然要在借鑒別國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上走出一條邊際創(chuàng)新的路子。以下兩部分就將對這一體制的創(chuàng)新展開討論?？傊鳛檎c企業(yè)之間的中介的行業(yè)組織的作用不僅僅是為企業(yè)提供服務(wù)，并限制可能無孔不入的政府權(quán)力，防止公權(quán)力對行業(yè)和企業(yè)利益的侵害，而更多地應(yīng)體現(xiàn)其結(jié)合政府與社會的積極功能，它應(yīng)當(dāng)為國家順利進行管理以及公民通過共同努力來影響和制約政府活動提供一條相互溝通的管道，這也是我國行業(yè)組織定位中應(yīng)堅持的立場。

二、我國轉(zhuǎn)型期的行業(yè)組織管理體制改革和發(fā)展之實踐及其評價

在中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，行業(yè)組織經(jīng)歷了一個“體制內(nèi)生成”(存量轉(zhuǎn)型)和“體制外生成”(增量突破)的雙向互動過程。

所謂“體制內(nèi)生成”實際上是指計劃經(jīng)濟體制中由政府統(tǒng)一實施的行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制中以行業(yè)組織實施為主的行業(yè)管理，這種轉(zhuǎn)變主要來源于兩種需要：一是市場化改革使得國有企業(yè)和集體企業(yè)規(guī)模和范圍在逐步縮小，進而使得計劃經(jīng)濟體制中以國有資產(chǎn)為紐帶、以專業(yè)經(jīng)濟管理部門直接對國有和集體企業(yè)“條條”管理的功能逐漸減弱，市場經(jīng)濟的完善和發(fā)展對行業(yè)自律管理和協(xié)調(diào)的需求逐漸增強。二是政府在市場化改革中對經(jīng)濟的干預(yù)逐步減少所導(dǎo)致的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的需要。“體制內(nèi)生成”的行業(yè)組織面臨的問題主要是如何使“政會不分”。變得“政會分開”，使得行業(yè)組織在市場經(jīng)濟中成為真正的行業(yè)利益代理人。

所謂“體制外生成”的行業(yè)組織是指在市場經(jīng)濟發(fā)育過程中為了解決合約實施不完善，和適應(yīng)隨市場范圍擴大而產(chǎn)生的行業(yè)發(fā)展和演化需要而自發(fā)產(chǎn)生的行業(yè)組織，如20世紀(jì)90年代初溫州地區(qū)大部分行業(yè)組織(行業(yè)協(xié)會和行業(yè)商會)和近幾年發(fā)展極為迅速的工商聯(lián)系統(tǒng)的民間行業(yè)商會。這種途徑生成的行業(yè)組織通常受到政府業(yè)務(wù)主管部門的干預(yù)較少，相反常常是在地方政府直接或間接支持下得以發(fā)展壯大。

這兩種不同路徑生成的行業(yè)組織業(yè)已在某些地區(qū)和某些行業(yè)出現(xiàn)相互融和的跡象。盡管某些地方政府在努力創(chuàng)造制度條件企圖理順行業(yè)組織的管理體系，但由于現(xiàn)存的條塊分割的限制競爭的雙重管理體制嚴(yán)重阻礙，我們還很難看到這種存量和增量的上下融和在不久的將來會成為一種大趨勢，并最終推動全國性立法，建立起具有中國特色的行業(yè)組織管理體制。

(一)體制內(nèi)行業(yè)組織的生發(fā)狀況

通常認(rèn)為，行業(yè)組織是同行業(yè)的各企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上為了謀取和增進自身的共同利益而組織起來的社會經(jīng)濟團體。而實際上，在“體制內(nèi)生成”的行業(yè)組織從來就不是同行業(yè)的各企業(yè)在自愿基礎(chǔ)上組建起來的，而是出于政府轉(zhuǎn)變職能，即“政企分開”或“政資分開”的改革需要，帶有濃厚的“官辦”色彩。但應(yīng)該指出，行業(yè)組織的基本含義本身就蘊含著規(guī)范的行業(yè)管理的制度框架，為“體制內(nèi)生成”的行業(yè)組織發(fā)展奠定了方向。這就是說，當(dāng)初由于市場化改革的需要，“政企分開”或“政資分開”要求政府的行業(yè)管理職能和機構(gòu)精簡與重組，而且行業(yè)組織自然成為政府機構(gòu)改革的過渡性安排，但是，行業(yè)組織這種塑造行業(yè)發(fā)展秩序的制度安排一旦被選擇，其內(nèi)在的規(guī)范性要求就必然使其不斷得到規(guī)范，除非市場化改革倒退。因此，隨著市場化改革和發(fā)展的深入，隨著非國有企業(yè)發(fā)展、市場規(guī)模擴大和市場競爭程度加劇，“體制內(nèi)生成”的“官辦”行業(yè)組織必然進一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊褶k”，但是這仍然是“體制內(nèi)”的演變，即從“政會不分”到“政會分開”。

從政府的行業(yè)管理體制改革歷程來看，行業(yè)組織改革和發(fā)展經(jīng)歷了四次浪潮：

第一次浪潮興起于20世紀(jì)80年代初期，國務(wù)院根據(jù)“按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”的原則，相繼組建中國包裝技術(shù)協(xié)會(1980年)、中國食品工業(yè)協(xié)會(1981年)、中國飼料工業(yè)協(xié)會(1985年)、中國汽車工業(yè)聯(lián)合會(1987年)等。同時，政府還制定了《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼》，為行業(yè)組織規(guī)范發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第二次浪潮興起于20世紀(jì)80年代末，政府機構(gòu)改革進一步深入，撤銷了行政性公司，包括省市二級行政性公司，興辦了一大批行業(yè)組織，其中典型的是中國汽車工業(yè)協(xié)會(1990年由中國汽車工業(yè)聯(lián)合會更名而來)。

第三次浪潮發(fā)端于1993年，中央將專業(yè)經(jīng)濟部門分為兩類行業(yè)管理機構(gòu)：一類改為國有資產(chǎn)經(jīng)營實體，即行政性控股公司(或企業(yè)集團)，如撤銷航空航天工業(yè)部，組建了中國航空工業(yè)總公司和中國航天工業(yè)總公司；一類改為行業(yè)總會，作為國務(wù)院的直屬事業(yè)單位，代行政府的行業(yè)管理職能，為此撤銷了紡織工業(yè)部和輕工業(yè)部，分別組建中國紡織總會和中國輕工總會。

第四次浪潮發(fā)生于1998年、2000年兩次進一步地撤銷國家工業(yè)管理局，歸口國家經(jīng)貿(mào)委，同時下放200項職能到地方政府、企業(yè)和行業(yè)組織，尤其是在2000年又成立了8個綜合性行業(yè)總會(加上建材工業(yè)聯(lián)合會和電力企業(yè)聯(lián)合會一共是10家)，作為峰會代理259個全國性二級行業(yè)組織及其他協(xié)會，這10個綜合性部門協(xié)會先是由國家經(jīng)貿(mào)委歸口管理，但在2003年的機構(gòu)改革中，因經(jīng)貿(mào)委被分拆又整體轉(zhuǎn)移到新成立的國資委，由國資委辦公廳研究室負(fù)責(zé)聯(lián)系這些行業(yè)總會，并成為它們的業(yè)務(wù)主管部門。由于行政資源的明顯不足，這些行業(yè)總會被授權(quán)代管各行業(yè)內(nèi)的二級行業(yè)協(xié)會。原經(jīng)貿(mào)委產(chǎn)業(yè)政策司行業(yè)協(xié)會辦公室則被轉(zhuǎn)移到新組建的發(fā)改委；同時原經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)國內(nèi)貿(mào)易的貿(mào)易市場司被轉(zhuǎn)移到新組建的商務(wù)部，但其對口管理的中國商業(yè)聯(lián)合會和中國物流和采購聯(lián)合會卻被繼續(xù)保留在國資委。在地方省(直轄)市一級，相對應(yīng)的行業(yè)組織有的繼續(xù)留在經(jīng)委系統(tǒng)(如重慶)，有的則劃歸到國資委(如安徽)。

值得一提的是原國家經(jīng)貿(mào)委在推動體制內(nèi)行業(yè)組織轉(zhuǎn)型過程中所做的努力，這種努力很大程度上源自把自己改造成中國的“通產(chǎn)省”的愿望。

早在1993年，國家經(jīng)貿(mào)委就起草了《商會法》，之后又起草了《行業(yè)商協(xié)會管理條例》，但一直未被列入全國人大甚至國務(wù)院的立法計劃中。它只好被列入在1997年印發(fā)了《關(guān)于選擇若干城市進行行業(yè)協(xié)會試點的方案》，并于1999年又印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》(試行)中?！斗桨浮泛汀兑庖姟穼υ圏c行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)和地位、行業(yè)協(xié)會的職能及其來源，以及行業(yè)協(xié)會組建中的三跨(跨所有制、跨部門、跨區(qū)域)原則和一業(yè)一地一會原則都做了詳細(xì)的表述。而且我們注意到在《方案》中的四個試點城市(上海、廣州、廈門和溫州)中有民間商會最為成功的溫州，而溫州最著名的五家商會即燈具商會、鞋革工業(yè)協(xié)會、服裝商會、煙具協(xié)會和眼鏡商會都被溫州市政府列入試點單位。

現(xiàn)在看來，首先，在某種程度上，這兩個規(guī)章性的文件其實奠定了未來有關(guān)行業(yè)商協(xié)會專門法律(規(guī))的基礎(chǔ)。但是，這兩個文件對已有的脫胎于傳統(tǒng)部門的全國性行業(yè)協(xié)會與地方性行業(yè)協(xié)會之間的關(guān)系(是總、分會關(guān)系亦或會員關(guān)系)沒有明確。這就有可能出現(xiàn)全國性行業(yè)協(xié)會“空心化”的趨勢，因為地方壟斷性的行業(yè)協(xié)會完全可以獨立于全國性的工業(yè)協(xié)會而存在，全行業(yè)整體利益的信息和協(xié)調(diào)鏈就必然是斷裂的。其次，這兩個文件側(cè)重強調(diào)的是行業(yè)協(xié)會為政府提供輔助作用的功能，對自治性行業(yè)協(xié)會的集體協(xié)調(diào)功能重視不足。再次，政府過多地轉(zhuǎn)讓其原有的合理或不合理的管制職能，一方面在公共財政補貼不足的情況下，有可能增加行業(yè)協(xié)會的成本負(fù)擔(dān)，另一方面則可能使本應(yīng)取消的某些政府管制權(quán)得到合法延續(xù)，而這恰恰是與協(xié)會會員企業(yè)的利益背道而馳的。因此政府權(quán)力和職能授予的社會合法性還有待協(xié)會新老個人和團體會員的承認(rèn)，并非政府一廂情愿的事情。

盡管如此，經(jīng)貿(mào)委的解散畢竟是一件遺憾的事情，它實際上中斷了一個嘗試日本模式的夢想；而且將10大行業(yè)總會及其261家全國性二級協(xié)會張冠李戴地轉(zhuǎn)移給國資委顯然是一個倒退，它大大延緩了體制內(nèi)行業(yè)組織與體制外行業(yè)組織相互接軌和融和的進程。如今這些國字頭的行業(yè)組織因為無法擴大其行業(yè)覆蓋面和增加其社會合法性，其中只有不足1／3得以正常運作。

(二)體制外行業(yè)組織的生發(fā)狀況

體制外產(chǎn)生的行業(yè)組織具有草根性(由民營企業(yè)自發(fā)產(chǎn)生，并大量產(chǎn)生于中小城市以下區(qū)域，更多集中在消費品領(lǐng)域)，但它們的行政合法性來源渠道卻不盡相同，有的來自行業(yè)主管部門審批并在民政機構(gòu)登記，更多的卻作為非行政主管機構(gòu)但本身有行政合法性的工商聯(lián)組織的二級機構(gòu)存在，但不被民政登記機構(gòu)承認(rèn)，因此不具備完整的行政合法性和法律合法性，盡管這對它們的運作不構(gòu)成致命性的障礙。

體制外行業(yè)組織的發(fā)展大致可以分兩個階段：一是20世紀(jì)90年代初期以溫州為代表的局部突破；二是20世紀(jì)90年代末期以工商聯(lián)下屬的民間行業(yè)商會名義開始的全面發(fā)展。

1、溫州的異軍突起。溫州市行業(yè)組織發(fā)軔于20世紀(jì)90年代初期，背景是政府整頓混亂的市場競爭秩序乏力，不得不求助同樣深受惡性競爭之苦的私營企業(yè)家，并放手讓他們自我組建行業(yè)商協(xié)會。前面提到過的幾家著名的行業(yè)組織都產(chǎn)生于這個時期。溫州市行業(yè)協(xié)會(商會)發(fā)展較為成功的原因不僅與溫州民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)的特色有關(guān)，也與市政府的政策支持分不開。1997年，溫州被列為國家經(jīng)貿(mào)委行業(yè)協(xié)會試點工作城市后，市政府成立了“行業(yè)協(xié)會試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，開展了規(guī)范化工作試點，并制訂了《溫州市行業(yè)協(xié)會試點工作實施意見》。經(jīng)過兩年的實踐，1999年4月市政府又率先以市長30號令的形式發(fā)布了《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》，賦予行業(yè)協(xié)會16項職能，并明確要求非公經(jīng)濟發(fā)展較為集中的行業(yè)都要組建和發(fā)展行業(yè)協(xié)會。對規(guī)范行業(yè)協(xié)會管理、保護行業(yè)協(xié)會合法權(quán)益、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用、促進行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展，在政策上進行了支持和推動。2001年，溫州市經(jīng)委又出臺了《關(guān)于組建、規(guī)范和完善溫州市30個行業(yè)協(xié)會(商會)實施意見(試行)》，對規(guī)范、完善行業(yè)協(xié)會(商會)的有關(guān)內(nèi)容做出了具體的規(guī)范要求。

據(jù)當(dāng)?shù)貙W(xué)者的一份調(diào)研報告，到目前為止，溫州市已建立各類經(jīng)濟性行業(yè)商會或協(xié)會367家，其中溫州市本級110家，以市經(jīng)貿(mào)委為業(yè)務(wù)主管單位的有41家，由工商聯(lián)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理的24家，以科協(xié)、建設(shè)局、交通、郵電、農(nóng)辦等其他政府部門為業(yè)務(wù)主管單位的有45家。這些行業(yè)協(xié)會(商會)中由同行業(yè)的業(yè)主自發(fā)組建(自下而上)，具有自律性、中介性等基本特征的協(xié)會(商會)，約占總數(shù)的80％以上，也有一部分由政府主管部門出面組建的、半官方性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會，其會長由有威望的企業(yè)家擔(dān)任，秘書長則由政府部門委派并主持協(xié)會日常工作。有必要說明的是，這里的行業(yè)商會都在民政機構(gòu)登記注冊，但其主管部門卻是市工商聯(lián)(總商會)。溫州人解決行業(yè)商會完整合法性的辦法是，在行業(yè)商會申請成立時，需要得到政府行業(yè)主管部門形式上的認(rèn)可，并表示接受后者的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，在溫州形成了工商聯(lián)和行業(yè)主管部門競爭行業(yè)商會主管權(quán)的現(xiàn)象，這與國家經(jīng)貿(mào)委解散時，其所屬國字頭的261家行業(yè)組織無人“認(rèn)領(lǐng)”的局面形成了強烈的對比。但溫州的這一實用主義經(jīng)驗卻一直很難在其他地區(qū)推廣。

2、工商聯(lián)民間行業(yè)商會的迅速發(fā)展。在20多年的市場化改革過程中，民營企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模都發(fā)生了巨大的變化，民營經(jīng)濟已占半壁江山。當(dāng)許多民營企業(yè)不認(rèn)同已有行業(yè)協(xié)會，想自發(fā)建立行業(yè)協(xié)會而又被行業(yè)主管部門以“一地一業(yè)一會”為由拒絕在外的時候，各級工商聯(lián)伸出了橄欖枝。后者在執(zhí)行原先的統(tǒng)戰(zhàn)性政治功能的同時，開始復(fù)活其民間性和經(jīng)濟性功能，即以成立行業(yè)商會的方式給這些完全自下而上組建的行業(yè)組織提供生存和發(fā)展的機會。而這種新的制度安排主要來源于中共中央1991年的15號文件，該文件認(rèn)可工商聯(lián)“在縣、鎮(zhèn)試點中，應(yīng)選擇非公有制經(jīng)濟成分為主的、零星分散的、政府部門不易照顧到的行業(yè)”，組建同業(yè)公會(顯然是拾遺補缺!)。但之后在2002年新通過的“中國工商業(yè)聯(lián)合會章程”第24條中更是明確“工商業(yè)聯(lián)合會可按行業(yè)設(shè)立同業(yè)公會或同業(yè)商會等行業(yè)組織，同級工商業(yè)聯(lián)合會是其業(yè)務(wù)主管單位。”然而，在民政部2000年(41號文)《關(guān)于重新確認(rèn)社會團體業(yè)務(wù)主管單位的通知》中，各級工商聯(lián)卻被排除在主管單位名單之外。

據(jù)全國工商聯(lián)最新的統(tǒng)計資料，1998－2004年，行業(yè)商會總數(shù)凈增3488個，增加了1.7倍，年平均增長率為28.8％。其中縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行業(yè)商會年平均增長率分別為45.8％和52.7％。尤其是2000年比1999年增加了882家，2004年比2003年增加了1432家，總數(shù)達(dá)到了5507家!

(三)行業(yè)組織管理體制改革的地方試驗

目前我國還沒有一部適用于行業(yè)組織性質(zhì)的單行法律。政府是根據(jù)《社團登記管理條例》(以下簡稱《條例》)來確認(rèn)行業(yè)組織的法律地位。由于行業(yè)組織與其他社會團體(類似財團法人和公益法人甚至政治團體)在行為目標(biāo)、職能配置要求上存在著巨大差異，所以，這部綜合性的法規(guī)在有些方面對行業(yè)組織設(shè)置了過多的限制，而在另一些方面又存在著規(guī)范不足。

眾所周知，這部法規(guī)確立了我國目前行業(yè)組織的“限制競爭(即‘一業(yè)一地一會’原則)的二元管理(行業(yè)主管部門審批和民政部門登記)體制”。在這種體制下，與其說政府承擔(dān)對行業(yè)組織的監(jiān)督審查職責(zé)，不如說是對行業(yè)組織發(fā)展的行政性管制。以上對我國行業(yè)組織發(fā)展的回顧表明，這一在德國、日本甚至中國臺灣能夠有效推動行業(yè)組織發(fā)展的管理模式在大陸卻事實上導(dǎo)致了多重消極的結(jié)果：一是使體制內(nèi)產(chǎn)生的行業(yè)組織難以盡快轉(zhuǎn)型，造成其中大部分行業(yè)協(xié)會名存實亡或少部分依靠行業(yè)主管部門的不合理管制權(quán)茍延殘喘。二是使大量體制外產(chǎn)生的行業(yè)組織無法獲得完全的合法性，難以通過競爭推動體制內(nèi)行業(yè)組織的轉(zhuǎn)型和相互融和。三是由于若干次政府機構(gòu)改革不但始終沒有打破行業(yè)分割體制，甚至綜合性的經(jīng)濟貿(mào)易主管部門的設(shè)想?yún)s半途而廢，而且中央政府的機構(gòu)改革與地方政府機構(gòu)改革也一直未能保持一致性，因此行業(yè)組織的橫向和縱向的有機體系一直沒有建立起來。四是這一管理體制過于強調(diào)行業(yè)組織的政治合法性，因而犧牲了市場經(jīng)濟體系所必需的行業(yè)組織的功能，造成國內(nèi)市場競爭秩序長期混亂和無法應(yīng)付國際貿(mào)易摩擦的挑戰(zhàn)。

這些弊端并非為各級公共政策制定者所忽視。中國漸進式市場化改革的經(jīng)驗就在于增量突破和地方試點。如果我們把上述體制外行業(yè)組織的發(fā)展視為增量突破，則近年來某些地方政府在行業(yè)組織管理體制變革上的嘗試可視為地方試點。這一方面的嘗試主要來自上海和深圳兩個城市。

1、上海的三元管理模式。2002年1月，上海市成立了行業(yè)協(xié)會發(fā)展署。將業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)的行業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)管理兩項職能分開：行業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能繼續(xù)由業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)，而行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)管理職能則改由市行業(yè)協(xié)會發(fā)展署承擔(dān)(如人事管理、黨的建設(shè)、思想政治工作和業(yè)務(wù)活動等)，從而構(gòu)建起登記管理部門(社團局)、行業(yè)業(yè)務(wù)管理部門(各委辦局)和綜合發(fā)展協(xié)調(diào)部門(行業(yè)協(xié)會發(fā)展署)的三元管理模式。登記管理部門負(fù)責(zé)對行業(yè)協(xié)會的登記管理和年檢；業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)對行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；行業(yè)協(xié)會發(fā)展署負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃，制定改革方案和有關(guān)方針政策，協(xié)調(diào)協(xié)會之間關(guān)系、政府與協(xié)會、市場的關(guān)系，承擔(dān)部分行業(yè)協(xié)會必須的行政管理事務(wù)。市行業(yè)協(xié)會發(fā)展署接受政府委托，是行業(yè)協(xié)會的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，事業(yè)編制，全額撥款。行業(yè)協(xié)會發(fā)展署的一個基本功能就是將原本屬于各個行業(yè)主管部門的協(xié)會組建權(quán)剝離出來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這種模式使得行業(yè)協(xié)會在規(guī)范管理上更具操作性，使政府推動行業(yè)協(xié)會發(fā)展的力度大為增強，加快了政社分離的步伐。而且，行業(yè)協(xié)會發(fā)展署可以解決轉(zhuǎn)型期中所遇到的一些問題：跨部門的行業(yè)協(xié)會，可以掛靠行業(yè)協(xié)會發(fā)展署等。

2、深圳的新二元管理模式。深圳市從2002年開始就對行業(yè)協(xié)會管理體制與職能進行新的探索。2003年將促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展列入深圳市機構(gòu)改革方案之中，并報廣東省政府批準(zhǔn)。2004年6月22日深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署正式掛牌成立，承擔(dān)行業(yè)協(xié)會申請成立的登記前審核工作。該機構(gòu)作為深圳市人民政府直屬行政事務(wù)機構(gòu)，副局級建制，內(nèi)設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、指導(dǎo)監(jiān)管處，負(fù)責(zé)培育、監(jiān)管、規(guī)范和服務(wù)行業(yè)協(xié)會，根據(jù)市政府授權(quán)，履行《社會團體登記管理條例》規(guī)定的行業(yè)協(xié)會(限于從事貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)營單位組成的行業(yè)協(xié)會)業(yè)務(wù)主管單位(法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外)的職能。這些規(guī)定措施實際上將分散于各業(yè)務(wù)主管部門的職能全部集中在行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，取消了工商類行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位，明確授權(quán)行業(yè)協(xié)會服務(wù)署行使其原有業(yè)務(wù)主管單位的職能，變分散復(fù)雜的“舊二元管理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)榧泻啽愕摹靶露芾砟Ｊ健?。同時，這種“新二元管理模式”取消了傳統(tǒng)的到行業(yè)主管部門申請籌備的程序，直接由行業(yè)協(xié)會服務(wù)署承辦受理并審核，經(jīng)服務(wù)署同意后，就進入民政登記程序。

無論是“三元管理體制”還是“新二元管理體制”，都只是在政府部門之間權(quán)力的重新配置，并沒有取消或減少政府對行業(yè)協(xié)會的管理權(quán)力。但其共同的目的是為了削弱行業(yè)主管部門與行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系。就我國目前已有的舊二元模式、上海的新三元模式和深圳的新二元模式看，深圳的新二元模式是一個更優(yōu)的選擇。因為，按照深圳新的二元管理模式，即社團登記管理機關(guān)現(xiàn)有的法定職能不變，負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會的設(shè)立、變更、注銷的登記和備案，對行業(yè)協(xié)會實施年檢和監(jiān)督檢查；行業(yè)協(xié)會服務(wù)署負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會的總體規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制定、協(xié)調(diào)管理，行使原業(yè)務(wù)主管單位的職能，培育、指導(dǎo)、監(jiān)管和規(guī)范行業(yè)協(xié)會的活動，促進政府與行業(yè)協(xié)會的溝通聯(lián)系，建立政府與企業(yè)對話溝通機制，促進行業(yè)協(xié)會規(guī)范行使政府轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)協(xié)會的有關(guān)職能，為行業(yè)協(xié)會提供服務(wù)等。而原來的舊二元模式，每個行業(yè)協(xié)會都有一個業(yè)務(wù)主管機關(guān)，上海的新三元模式不僅有原業(yè)務(wù)主管機關(guān)這些“婆婆”，又多了一個行業(yè)協(xié)會發(fā)展署這個“大婆婆”。“婆婆”太多不利于行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，不利于政社分開，不利于行業(yè)協(xié)會的民間化，沒有“婆婆”也不利于行業(yè)協(xié)會的培育、規(guī)范和發(fā)展。深圳的新二元模式兼顧了二者的需要，這種模式的好處是既割斷了行業(yè)協(xié)會與原業(yè)務(wù)主管機關(guān)的聯(lián)系，減少了“婆婆”有利于實現(xiàn)政社分開和行業(yè)協(xié)會的民間化發(fā)展，同時又有專門的機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)培育、發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會，以適應(yīng)當(dāng)前的需要。

(四)評價

綜上所述，我國轉(zhuǎn)型期行業(yè)組織的改革和發(fā)展似乎體現(xiàn)出多元化和聯(lián)邦化的特征，離我們所推薦的日本式的法團主義模式相差甚遠(yuǎn)。但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，造成目前這種現(xiàn)狀的主要原因有：第一，中央決策層(包括執(zhí)政黨和最高行政機關(guān))對未來行業(yè)組織管理模式的選擇一直舉棋不定，一直沒有對舊的相關(guān)法規(guī)進行修改和擱置新的法律建設(shè)。所以2008年國家發(fā)改委起草的《關(guān)于促進行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的若干意見》(征求意見稿)中弱化行業(yè)主管部門和鼓勵一業(yè)多會適度競爭，以及鼓勵地方制度創(chuàng)新的建議就不難理解，盡管這些建議最終沒有被完全采納。第二，隨著政府管制性職能的進一步弱化和被管理主體的進一步民營化，政府的行業(yè)管理性角色也在逐步的被虛化，而近幾次的政府機構(gòu)改革事實上加劇了這一趨勢：不但政府行政機構(gòu)的經(jīng)濟管理職能的橫向分配日益混亂，而且地方行政機構(gòu)改革并未與中央行政機構(gòu)改革保持一致，這給地方政府創(chuàng)新留出了余地。第三，行業(yè)經(jīng)濟和以民營經(jīng)濟為主的地方經(jīng)濟的發(fā)展的確遇到了國內(nèi)競爭秩序混亂和國際競爭加劇的空前挑戰(zhàn)，而有民營企業(yè)的自發(fā)需求和地方政府以及工商聯(lián)的鼓勵，行業(yè)組織的發(fā)展自然會突破現(xiàn)有法規(guī)的限制，以彌補體制內(nèi)行業(yè)組織轉(zhuǎn)型過于緩慢所造成的“中介組織”空白。

因此，我們更愿意相信目前的多元化和聯(lián)邦化的特征是我國行業(yè)組織由亂到治的必經(jīng)之路，它有利于從根基上重新構(gòu)造行業(yè)組織的微觀基礎(chǔ)，然后再由下至上地推動金字塔塔中和塔尖的重組，并逐步形成縱橫協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的行業(yè)組織運作體系。但如果要加速這一過渡階段，還必須獲得中央政府的高度認(rèn)同，并由此進一步推動法律改革、政策創(chuàng)新和政府機構(gòu)調(diào)整的合理化。

三、未來行業(yè)組織管理模式的建議框架

在行業(yè)組織現(xiàn)有改革和發(fā)展的基礎(chǔ)上，必須從以下幾個方面構(gòu)建我國未來行業(yè)組織管理模式的框架：第一，通過政府機構(gòu)改革建立更綜合性的經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門。第二，推廣建立過渡性的行業(yè)組織促進機構(gòu)，按行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)和一業(yè)一地一會的原則整頓和調(diào)整現(xiàn)有行業(yè)組織，并積極發(fā)展新的行業(yè)組織。第三，確立工商業(yè)聯(lián)合會作為區(qū)域性和全國性工商行業(yè)同業(yè)公會及其聯(lián)合會的組織形態(tài)。第四，建立行業(yè)主管部門為主其他相關(guān)政府機構(gòu)為輔的行業(yè)組織管理體系。第五，頒布行業(yè)組織法律或法規(guī)，明確行業(yè)組織的性質(zhì)、職能、設(shè)立和入會原則以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確行業(yè)主管部門和其他政府管理機構(gòu)的職能和權(quán)限及其與行業(yè)組織的管理和合作關(guān)系。

(一)關(guān)于綜合性經(jīng)濟貿(mào)易主管部門的建立

在日臺模式中，日本的原通商產(chǎn)業(yè)省和臺灣的經(jīng)濟部作為綜合性的經(jīng)濟貿(mào)易行業(yè)主管部門在行業(yè)組織管理體制中扮演著極為重要的角色，它們基本涵蓋了工業(yè)、商業(yè)貿(mào)易(內(nèi)外貿(mào))和社會服務(wù)業(yè)。將這些行業(yè)組織最為集中的競爭性行業(yè)集中在一個主管部門統(tǒng)一管理，有利于發(fā)揮行政資源的規(guī)模經(jīng)濟，便于協(xié)調(diào)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定和對行業(yè)組織進行合理布局以及貫徹國家的產(chǎn)業(yè)政策。

從行業(yè)組織管理的合理性出發(fā)，我國2003年的政府機構(gòu)改革本應(yīng)該將國家經(jīng)貿(mào)委的國有企業(yè)管理職能分離出去，同時與對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部合并組建經(jīng)濟貿(mào)易部，由此將工商領(lǐng)域的經(jīng)濟活動集中統(tǒng)一管理，建立類似日本的原通商產(chǎn)業(yè)省和臺灣的經(jīng)濟部的綜合經(jīng)濟管理部門。但這次機構(gòu)改革卻錯誤地將原國家經(jīng)貿(mào)委直管的15家聯(lián)合會及其代管的260余家全國性行業(yè)協(xié)會整體劃歸為新成立的國資委。盡管這些行業(yè)協(xié)會最初的會員是以國有企業(yè)為主，但目前大多已經(jīng)成了跨所有制性質(zhì)的行業(yè)組織；同時，原經(jīng)貿(mào)委的產(chǎn)業(yè)政策機構(gòu)(包括其所屬的行業(yè)協(xié)會辦公室)被劃歸到發(fā)改委，由此，國資委作為一個履行國有資產(chǎn)管理職能的機構(gòu)顯然不適合主管如此眾多的與其職能大不相關(guān)的行業(yè)及其行業(yè)組織。

由此，我們建議盡快調(diào)整政府機構(gòu)，將商務(wù)部改組為經(jīng)濟貿(mào)易部，同時將發(fā)改委的產(chǎn)業(yè)政策司和經(jīng)濟運行局，建設(shè)部的住宅與房地產(chǎn)業(yè)司，以及信息產(chǎn)業(yè)部的電子信息產(chǎn)品管理司，國家旅游局，文化部的文化產(chǎn)業(yè)司和文化市場司，新聞出版署的圖書、報紙期刊、音像和電子出版管理司以及出版物發(fā)行、印刷業(yè)管理司等相關(guān)行業(yè)管理機構(gòu)也整合進來。同時要求省(直轄)市、(自治)區(qū)以及中等以上城市也建立相應(yīng)的經(jīng)濟貿(mào)易廳局，行使相同的行業(yè)主管職能。

(二)關(guān)于建立過渡性的行業(yè)組織促進機構(gòu)

在上述綜合性經(jīng)濟貿(mào)易主管部門尚未建立之前，至少在2－3年的過渡時期，可以推廣上海和深圳等地設(shè)立行業(yè)組織發(fā)展(服務(wù))署的做法，由國務(wù)院成立專門的“行業(yè)組織發(fā)展總署”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對經(jīng)濟貿(mào)易類同業(yè)組織的政策、成立審核和成立后的發(fā)展服務(wù)管理等事務(wù)，與此同時，地方中等城市以上各級政府也應(yīng)相應(yīng)建立相同的機構(gòu)。這類機構(gòu)的一個重要職能是按照或修改完善《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》，對現(xiàn)有分散在各行業(yè)組織部門的行業(yè)組織加以分類、調(diào)整并解散那些“休眠性”行業(yè)組織，并逐步理順從縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市省及中央各級行業(yè)組織的縱向關(guān)系，使中央級的行業(yè)聯(lián)合會真正成為有根的行業(yè)最高代表組織。這一機構(gòu)還負(fù)有改組傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使之能夠吸納各種所有制企業(yè)人會，為盡量避免一業(yè)多會可能產(chǎn)生的競爭，逐步做到一地一業(yè)一會。同時，該機構(gòu)還應(yīng)該在新興行業(yè)鼓勵和支持建立新的行業(yè)組織。

(三)關(guān)于工商業(yè)聯(lián)合會(簡稱工商聯(lián))作為行業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)形態(tài)

與傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會注重國有企業(yè)、大中型企業(yè)、傳統(tǒng)行業(yè)和官氣十足、高高在上、行業(yè)分割不同，全國各級工商聯(lián)以二級行業(yè)商會的組織方式吸引了大量私營企業(yè)、中小型企業(yè)、新興行業(yè)入會，而且這些行業(yè)商會(因全國工商聯(lián)又名“中國民間商會”、地方工商聯(lián)又名“總商會”、“商會”而得名)基本上靠自發(fā)產(chǎn)生，并由企業(yè)家治會，大量分布在縣以下區(qū)域，具有很強的草根性和天然的行業(yè)融和性。如果排除掉工商聯(lián)的統(tǒng)戰(zhàn)性組織功能，恢復(fù)其歷史本來面目(我們相信這是必然趨勢)，它的的確確就是標(biāo)準(zhǔn)的工商業(yè)聯(lián)合會(既是經(jīng)營者聯(lián)合會，又是同業(yè)公會的聯(lián)合會)。而且正是立基于其統(tǒng)戰(zhàn)性，工商聯(lián)在半個世紀(jì)里業(yè)已建立起了一張有機聯(lián)動的全國性網(wǎng)絡(luò)，這張網(wǎng)絡(luò)無疑將把越來越多的非公經(jīng)濟主體網(wǎng)羅進來。因此，確立工商業(yè)聯(lián)合會作為區(qū)域性和全國性工商行業(yè)同業(yè)公會及其聯(lián)合會的法律組織形態(tài)應(yīng)該是最現(xiàn)實合理的選擇，而且能夠跟國際接軌。這種合理性甚至合法性已經(jīng)體現(xiàn)在工商聯(lián)的章程之中。

要實現(xiàn)這一安排，必須轉(zhuǎn)變以下兩個觀念：一是行業(yè)主管部門必然是行業(yè)組織的掛靠單位。行業(yè)主管部門可以依法從形式上審批行業(yè)組織的設(shè)立，可以監(jiān)督指導(dǎo)行業(yè)組織的運行，并開展與行業(yè)組織的合作(資金補貼、委托部分管理職能、購買服務(wù)和信息傳遞)，但完全沒有必要對行業(yè)組織進行內(nèi)部控制。至于行業(yè)組織的政治性控制，恰好是工商聯(lián)的優(yōu)勢所在，執(zhí)政黨應(yīng)該可以放心。二是工商聯(lián)必須成為行業(yè)主管部門。首先工商聯(lián)不具備管理行業(yè)的知識結(jié)構(gòu)和行政資源，其次工商聯(lián)本身就是民間商會，屬于特殊社團法人，也不可能擁有行業(yè)主管機構(gòu)的身份。目前工商聯(lián)的行業(yè)主管部門之爭源自現(xiàn)有社團法規(guī)的缺陷，因為依靠工商聯(lián)成立行業(yè)組織，如果前者不具備行業(yè)組織地位，后者就無法在登記機關(guān)注冊，并因此影響行業(yè)組織的正常運作。因此解決的辦法就是在行業(yè)組織的法律中明確每一個行業(yè)組織(同業(yè)公會及其聯(lián)合會)既要通過行業(yè)組織部門的審批并接受其管理，又必須加入工商聯(lián)作為其團體會員。

至于目前工商聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)的行業(yè)組織與傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會存在著同業(yè)競爭的問題，完全可以通過上述行業(yè)組織促進機構(gòu)的協(xié)調(diào)來解決。但如果行業(yè)組織促進機構(gòu)無法盡快建立并出色的工作，這種競爭就有其合理性并在一段時期內(nèi)延續(xù)下去，而這并非工商聯(lián)之過。

在中央一級，未來的工商聯(lián)應(yīng)該與中國國際商會合并成為中國的總商會。而且工商聯(lián)與工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會(相當(dāng)于日本的經(jīng)團聯(lián))、中國企業(yè)聯(lián)合會(相當(dāng)于日本的日經(jīng)聯(lián)或其他發(fā)達(dá)國家的雇主協(xié)會)也不存在職能上的交叉，它們之間應(yīng)該是相互合作的關(guān)系。

(四)關(guān)于行業(yè)主管部門和其他政府管理機構(gòu)的職能分工

在未來的綜合性行業(yè)主管部門未建立之前，而假設(shè)其過渡機構(gòu)行業(yè)組織促進機構(gòu)可能盡快建立起來，則在一段時期內(nèi)，履行行業(yè)組織管理職能的行政機構(gòu)及其分工可做以下大致安排：

1、登記管理機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)行業(yè)組織的成立、變更、注銷的登記和備案；實施年度檢查；對違反相關(guān)法律法規(guī)的行業(yè)組織給予行政處分。

2、發(fā)展促進機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)全國或本地區(qū)行業(yè)組織的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制定和協(xié)調(diào)管理；配合登記管理機構(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)行業(yè)組織及其聯(lián)合會遵守法律法規(guī)和國家政策；牽頭會同現(xiàn)有政府行業(yè)主管部門以及國字頭行業(yè)聯(lián)合會和工商聯(lián)負(fù)責(zé)行業(yè)組織的籌備申請、成立登記、變更登記、注銷前的審查。要求行業(yè)組織定期提供業(yè)務(wù)報告書。

3、現(xiàn)存相關(guān)行業(yè)管理部門(如國資委、商務(wù)部等)。配合行業(yè)組織促進機構(gòu)就行業(yè)組織的業(yè)態(tài)分類和新設(shè)立行業(yè)組織提出意見；聽取行業(yè)組織的意見，研究行業(yè)組織提出的政策建議；支持行業(yè)組織的工作，與其起職能互補作用，共同推動相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

4、財政稅收部門。完善行業(yè)組織的會計準(zhǔn)則，對行業(yè)組織的免稅資格進行審查，并對其不免稅的業(yè)務(wù)確定稅種和稅率，同時通過審計監(jiān)督檢查行業(yè)組織是否遵守會計和稅收制度。

5、反壟斷機構(gòu)。依據(jù)現(xiàn)有法律(如價格法、反不正當(dāng)競爭法)對行業(yè)組織的卡特爾行為進行公訴和制裁。

(五)關(guān)于行業(yè)組織立法

在近幾年中，建立《社團法》和《工商行業(yè)組織法》的可能性不大。建議國務(wù)院盡快啟動《工商行業(yè)組織條例》的立法程序，把上述若干建議納入法規(guī)之中。這里需要強調(diào)的一點是，該法規(guī)應(yīng)該屬于民法范疇，不擬實行強制入會制度。應(yīng)該說，按照上述管理體制框架，現(xiàn)行的社團法規(guī)的基本制度得以保留，立法的難度被大大減弱了。

(責(zé)任編輯：劉 艷)