我國自然壟斷行業管制機制改革探討

摘 要：自然壟斷行業的改革與政府職能的轉變、法制建設、市場經濟環境的培育分不開，自然壟斷行業的管制機制必須隨著市場競爭水平、產業結構和經濟規模的發展做出適時的改革，從而不斷調整政府與市場的關系。

關鍵詞：自然壟斷；放松管制；管制機制

中圖分類號：F2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）08-0077-02

1 我國自然壟斷行業管制機制改革的緊迫性

在我國高速、平穩發展經濟的戰略環境下，目前面臨的困難是內需不足、民間投資不足、居民收入差距擴大。特別是中、下收入階層收入增長緩慢，對擴大內需具有明顯的抑制作用。而目前的壟斷行業，如電信、電力、民航等，普遍存在收費價格高、服務質量差、壟斷利潤高、及職工收入水平、福利補貼明顯高于一般行業，認為的造成行業間的收入不平等。壟斷行業的高利潤與該行業職工的高收入是造成收入水平差距拉大的重要原因，壟斷行業的高價格已經成為影響居民消費支出和企業生產的重要因素。如此現象持續下去，難以擴大內需及創造一個有利于經濟高速發展的宏觀環境。

一些壟斷行業普遍存在效率低下，競爭活力不足，進一步發展相當困難。我國發展下一步戰略目標的實現，要求電信、電力、能源等壟斷行業有所突破，為國民經濟發展做出貢獻。但現行的壟斷行業往往是政企不分的管理體制，不改革不僅妨礙較為完善的社會主義市場經濟的最終建立，而且影響中國基礎設施、公用服務事業的發展乃至整個現代化建設的進程。因此，應盡快打破壟斷，引入競爭機制、改革現有的法規和管理體制。

2 發達國家對自然壟斷行業管制機制改革的經驗

2.1 實行政企分開

以電信業為例，除美國等少數電信私營國家外，世界上大多數國家原來的電信都是政企合一的。電信部門既管經營，也負責電信的規劃和管理，所以在這些國家，建立電信業競爭機制的第一步基本上都是成立負責經營的電信公司和負責管理的電信管理局。這些國家中最早實行電信政企分開的是日本。其次是英國，1984年將原來的電信部門分為電信管理局和英國電信公司。法國和德國于90年代初政企分開。

實行政企分開后，使管理部門與企業不再有利益瓜葛，管理部門公正的制定法規，監督法規的實施，公平的對待每一個競爭者。從而，可以真正起到打破壟斷，促進行業快速發展。

2.2 在傳統的自然壟斷行業中區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，隨著環境的變化適時剝離非自然壟斷性業務

大部分自然壟斷行業是通過物理網絡將生產者和消費者連接起來，連接網絡投入了高昂的固定成本，巨額的固定成本是規模經濟產生的主要原因，也是潛在競爭者的進入壁壘。對于自然壟斷性業務采取在政府嚴格控制下壟斷經營的方式，在滿足社會需要的前提下實現“規模經濟”，在非自然壟斷性業務領域引入競爭機制，促使企業提高效率、降低成本、改善服務，實現“競爭機制”。

2.3 企業的商業目標和社會目標相分離

從歷史上看，政府總是賦予國有企業經濟和社會雙重目標，使得國有企業一方面受其企業性質作用而必須追求商業目標，即追求盈利的最大化和自身的發展；另一方面為適應社會發展和穩定又不得不承擔非商業性目標，如提供比本身經營需要的更多的就業崗位，承擔普遍服務的職能。雙重目標的存在，造成國有企業與非國有企業競爭條件的不平等，致使無法運用財務會計制度和其他評價純商業目標企業的方法來評價國有企業，更無法追究其經營不善的法律責任。因此，為使國有企業提高運營效率，必須強化企業的商業目標、弱化非商業目標，盡可能把國有企業承擔的社會目標分離出去。

3 我國自然壟斷行業管制改革中存在的問題

我國自然壟斷行業管制改革尚存的問題主要有：

（1）在我國自然壟斷行業中，至今還基本上實行政企合一、政府壟斷經營的管制體制。這種行政性壟斷是一種制度性、扼殺競爭機制的壟斷形式，它明顯區別于通過自由競爭、導致生產集中，最終形成的經濟性壟斷。他們運用種種手段構筑進入壁壘，維護本系統企業的壟斷地位，一些地方政府甚至用地方法規將其合法化。其主要表現在：運用行政法規，控制新企業進入。不僅壟斷經營主要業務，而且壟斷相關產品。利用壟斷地位，強制實行“捆綁銷售”。

（2）服務質量差且供給短缺不足以真正滿足人民生產生活需要。自然壟斷行業的性質特點決定了只有一家或少數幾家企業生產和供給某一種商品。這使企業的地位明顯上升，用戶要想享受這種服務，必須通過這家企業才能實現，所以，消費者成了乞求者，而具有自然壟斷性質的企業則成了施舍者。“門難進，臉難看”是對自然壟斷企業服務態度的一個很好的描述。自然壟斷行業在我國幾乎都是瓶頸部門，存在嚴重供給不足且具有賣方市場的特點。自然壟斷行業供給短缺從根本上來講不是政府投入不夠的問題，而是自然壟斷行業動力不夠，改革之后的問題。

（3）規模不夠支撐加入WTO后自然壟斷行業殘酷競爭的需要。我國承諾入世后開放一些壟斷行業，這些行業面臨著激烈的競爭，譬如電信市場、民航市場、交通運輸市場、能源領域等均對外資實行程度不等的開放。這些行業通常是發展速度較快、市場規模較大、增長前景較好的領域，因而也吸引了眾多外商極大關注，也就是說在這些領域國內企業必將面臨國際大公司的強勢競爭。規模偏小，效率又低，這樣與國際巨頭的競爭就失去了規模優勢。



4 重塑我國自然壟斷行業的管制機制

我國對自然壟斷行業的政府管制與西方國家的背景完全不同。20世紀70年代在西方國家興起的放松管制，針對的是在成熟市場經濟環境中形成的政府管制，是內含在市場經濟條件下政府經濟性管制之中的。在我國，由于市場經濟是由計劃經濟轉變來的，自然壟斷產業除了在很大程度上由政府控制外，還具有某些特殊性：(1)行政性壟斷傾向明顯。在向市場經濟的轉變過程中，原來有計劃控制的資源配置權力逐漸轉化在壟斷里，形成行政性壟斷，造成競爭與進入的壁壘。而行政性壟斷是一種超經濟壁壘，它的存在抬高了市場準入門檻造成了較高的市場進入成本。（2）自然壟斷和人為行政壟斷糾纏在一起。這使得我國管制性行業與自然壟斷性行業難以區分。自然壟斷中帶有行政管制的傾向，而行政管制的矛頭也通常指向自然壟斷，自然壟斷與管制型壟斷時常并存于同一個行業中。針對這些特殊情況，筆者認為應該從以下幾個方面重塑我國自然壟斷行業的管制機制：

（1）盡快出臺反壟斷法，確立自然壟斷行業中的競爭規則，實現對自然壟斷行業的依法管制。反壟斷法對公用企業的規制行為主要有以下幾種方式：①通過價格管制，禁止不合理的壟斷高價。反壟斷法是規范市場競爭的法律，反壟斷機構對市場需求狀況、市場準入及運行成本有更為全面的了解。在對公用企業的價格進行管制時，要充分發揮反壟斷機構的作用。在價格管制中，可以采用空間比較、時間比較、成本與利潤比較等多種方式，來判斷公用企業所提供的產品或服務的價格是否合理。②禁止交叉補貼。一個占據市場支配地位的企業出于打敗競爭對手和限制競爭的目的，大幅度的降低競爭產品或服務價格，同時提高壟斷產品或服務的價格，在競爭性行業中受到的損失通過壟斷業務得到彌補，稱之為交叉補貼。反壟斷法明確禁止內部業務交叉補貼行為，規定企業必須將其自然壟斷業務與非自然壟斷業務相剝離組成獨立的法人實體。③禁止強迫交易或搭售。我國目前是通過《反不正當競爭法》來對強迫交易或搭售行為進行規制。但筆者認為，強迫交易或搭售實質上是缺乏有效競爭，為競爭不足，由反壟斷法規范更為合適。④設立中立而權威的監管機構。依據反壟斷法設立的監管機構是自然壟斷行業所必需的協調機構。

（2）進一步轉變政府職能，真正實現政企分開。我國自然壟斷行業改革與放松管制首先涉及的是政府職能的轉換，與之相適應的是：一是取消或改造計劃體制下的行政“監管”，推進市場化，減少行政壟斷；二要解決政府職能的重新定位，即適應市場經濟的需要，建立起比較完善的、有利于產業發展的政府監管體制和有效的產業政策管制機制。按照發展社會主義市場經濟的要求，政府及有關部門通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業行使所有者職能，不再直接干預企業正常的生產經營活動。處于壟斷行業的企業應進行規范的公司制改革，健全責權統一、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構，對所有者的凈資產承擔保值增值的責任。

（3）導入競爭機制，提高經濟效率。實行政企分開以后，國有企業仍然在市場上占據絕對的壟斷地位，要提高經濟效率，還必須放松管制，導入競爭機制。在自然壟斷行業應擴大多種經濟成分規模，培育市場競爭主體。多種經濟成分的進入，能夠緩解自然壟斷行業資金短缺、投資不足的局面。此外，民間資本的進入還能夠有效的促進在自然壟斷行業建立競爭機制、投資約束機制和風險控制機制。從總體上而言，自然壟斷產業具有自然壟斷性，但在特定的自然壟斷產業中，總是既有自然壟斷業務，又有非自然壟斷業務。在自然壟斷產業導入競爭的一個基本思路是，區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務。對于自然壟斷性業務，應該只允許一家或極少數幾家企業經營。把自然壟斷性業務從其他業務中獨立出來，作為政府管制的重點，并引入激勵性管制方式，以刺激壟斷企業提高效率；而對于非自然壟斷性業務放松管制，鼓勵多家企業進入并展開競爭，逐步實行競爭性經營，充分發揮競爭機制的作用，促進產業經濟效率的提高。

（4）放松管制與強化監管相結合。如美國的電力行業改革后，政府仍保留了部分行業規制。輸電與配電環節由于具有明顯的自然壟斷的特點，因此由各級政府保證其壟斷經營。對發電環節的規制主要是在環境保護與安全方面。英國在國際貿易局設立了電力工作組作為政府宏觀管理部門，制定政策、法規和規劃，并對有關電力的對外貿易、對外投資等負責。這些國家的實踐表明，政府應在自然壟斷沒有消失的領域繼續實行管制，而在自然壟斷已經消失的領域為促進競爭而進行相應的管制。

參考文獻

［1］袁飚.打破自然壟斷 重塑公用企業的管制機制［J］.中共天津市委黨校學報，2003，(1).

［2］張宇燕.國家放松管制的博弈［J］.經濟研究，1995，(6).

［3］王華.管制、壟斷的低效率與政府經濟行為的轉變［J］.山東教育學院學報，2004，(1).

［4］施娜柯.政府對自然壟斷產業的理論分析［J］.重慶工商大學學報，2003，(8).