東北地區資源型城市經濟轉型障礙與制度創新

［摘要］本文以東北地區的特殊性為背景，從沉淀成本角度分析東北地區資源型城市經濟轉型的障礙及其治理方案。從沉淀成本補償效率角度出發，不僅需要大力培育市場制度，以及發展接續產業，而且必要時成立補償基金機構等作為東北地區資源型城市經濟轉型的根本出路。

［關鍵詞］東北地區；沉淀成本；經濟轉型；制度創新

［中圖分類號］Ｆ20；Ｆ205［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）12－0032－04

一、問題的提出

在東北地區的經濟發展史中，礦產開發對工業化和經濟增長發揮了重要作用，許多地區或城市的財富增長與開采部門密切相關。同時，也產生了許多以開發某種本區域優勢資源為主要經濟發展戰略的單一資源型城市，如阜新、本溪、大慶等。隨著我國市場經濟體制的逐步建立和完善，單一資源型城市的經濟發展受到產業結構調整、計劃經濟體制等影響，難以適應市場經濟發展的需要，出現資源型產品市場需求下降、價格下降、經濟增長乏力、居民收入下降、城市失業率增加等衰退現象，直接影響了東北地區的可持續發展和經濟再次騰飛。實際上，資源型部門投資有顯著的沉淀成本，特別是對東北地區的開采部門來說更為突出：傳統的經濟體制影響根深蒂固，面臨著經濟體制轉軌、經濟增長方式轉變、所有制結構調整、產業結構優化等多重壓力，這些初始條件都部分地以沉淀成本形式限制了資源型城市的經濟轉型。

由微觀經濟學原理可知，在完全競爭市場上，依靠市場制度這只“看不見的手”，完全可以實現資源的最優配置。這是因為，任何投資成本都不會產生沉淀成本，退出市場或產業結構調整不會帶來任何利益損失。在這種情況下，資源型城市經濟轉型依靠市場制度完全可行。

然而，由于東北地區的特殊性和資源型轉軌的復雜性，使資源型城市經濟轉型時面臨著顯著的沉淀成本，這些沉淀成本不僅影響該地區資源型城市的經濟轉型，更重要的是，還影響該地區發展接續產業。因此，如何補償沉淀成本成為東北地區經濟轉型的關鍵。

二、東北地區資源型城市經濟轉型的特殊性

東北地區自然資源豐富，對我國國民經濟的發展作出了重大貢獻，但是隨著資源型城市面臨一系列問題，特別是東北地區的特殊性，導致資源型城市經濟轉型極為艱難，也成為影響東北振興的重大問題。因此，需要了解黑、吉、遼三省所面臨的初始條件，才能有效地提出解決問題的途徑。

（一）東北地區城市與自然資源二位一體

根據王青云（2003）劃分資源型城市，我國共有118座資源型城市，其中東北地區黑、吉、遼總計30座，大約占全國的1／3，都是以自然資源為基礎發展起來的，如表1所示：

這些城市往往都是依據所在地區的自然資源發展起來的，根據王青云（2003）對于典型資源型城市劃分，我們可以得到表2：

從而看到，東北地區資源型城市分布不僅廣，而且往往都是以礦產類枯竭型資源為典型特征的，同時，這些城市按照人口規模來劃分也是大中城市居多，這對經濟轉型與就業等造成極大影響，如表3：

由此可見，東北地區城市都是依靠自然資源發展起來的，資源興，城市興；資源衰，城市衰。因此，城市經濟轉型不僅需要重新考慮資源發展循環觀和科學發展觀，而且還需要發展非資源產業以促進和再造城市功能。

（二）東北地區計劃經濟體制／市場經濟體制比例大，計劃多，市場少

建國初期，由于我國實施重工業優先發展戰略，資源要素稟賦結構難以適應這種要求，從而導致與該戰略相配套的體制只能是高度集中的用計劃手段來配置資本的體制，這就是計劃經濟體制。由于資本被納入計劃配置的框架，要想使資本發揮作用，就必須保證資本所需要的勞動力、原材料等等也納入計劃經濟體制的框架，并把勞動力、原材料等資源同樣配置到重工業生產領域。

因此說，計劃經濟體制為了實現優先發展重工業戰略目標，不僅要把資本、勞動力等生產要素以集中計劃安排的手段配置到重工業領域，而且還要壓低資本、勞動力等要素的價格，從而降低重工業產品的生產成本。因此，計劃經濟體制是一種內生的制度安排（林毅夫等，1997），是一種適合加速發展重工業的手段。因而，在東北地區形成高度集中的配置資源體系，往往追求低補償、高積累政策，導致政府為了實施重工業優先發展，大力實行外延擴大再生產，很少關注補償基金，很少考慮折舊基金，因而很容易導致沉淀成本增大。

（三）東北地區重工業／輕工業比例大，產業結構不合理

實施重工業優先發展戰略，需要選擇那些適宜發展重工業的地區作為這個戰略的重點發展基地。由于黑、吉、遼不僅有一些工業生產基礎，而且該地區擁有煤、石油等能源礦產，鐵、錳等金屬礦產，以及很多非金屬礦產資源，適于發展重工業，因此，計劃經濟體制也就成為東北地區重要的配置資源手段。反過來說，市場機制很少，因為市場機制與重工業優先發展戰略相悖：如果使用市場機制發展重工業，會產生兩個后果：一個是產業結構方面的問題。重工業耗費的資本較多，如果資本價格較高，投資成本就會較大，相對而言，輕工業要比重工業較少耗費資本，而更多地是耗費勞動。如果采用市場機制配置資源，在稀缺的資本使用成本較高的情況下，輕工業就具有比較大的優勢。因此，采用市場機制配置資源的手段不是發展重工業而是發展輕工業。另一個是經濟總量問題。由于重工業的投資成本高，在技術水平和其他條件不變的情況下，重工業生產領域所獲得的利潤就會減少。而利潤減少意味著資本積累不足，進而導致用于再投資的資本就不足，這會直接影響再投資的規模。如果投資規模小，經濟總體的增長速度就會受到影響。因此采用市場機制難以做到發展重工業，難以加快經濟增長速度。因此，東北地區的計劃經濟色彩比較濃厚，市場機制較少。與重工業優先發展戰略相關，恰好東北地區有豐富的自然資源，適合發展重工業，而很少發展輕工業，導致產業結構扭曲。

（四）東北地區國有經濟／非國有經濟比例大，所有權結構不合理

東北地區成為國家重工業優先發展戰略的重要基地，市場機制難以與重工業發展戰略相匹配。此時，完成重工業的任務在邏輯上只能落在國有企業身上。因為私營企業追求利潤最大化，必然要求對資源投入有更多的選擇權和決策權，而這種源于私營企業追求目標的內在要求，同國家計劃要求的集中統一安排和資源配置的目標是矛盾的。因此，為了實施優先發展戰略，不僅需要計劃經濟體制，而且還需要在計劃經濟體制條件下塑造一個并非追求利潤最大化的國有企業去完成這個戰略目標。因此，不僅計劃經濟體制色彩濃厚，而且國有經濟比重大，非國有經濟比重小，如表4：

綜上所述，東北地區所面臨的初始條件，如計劃經濟體制／市場經濟體制比例大、資源型城市十分典型，國有經濟／非國有經濟比例大、重工業／輕工業比例大、處于工業化前期或中期等諸多特征，對于東北地區資源型城市的經濟轉型具有重大的影響。因此，只有研究了這些初始條件對資源型城市的經濟轉型的約束，我們才能找出影響經濟轉型的障礙有哪些，并消除這些障礙。

三、東北地區資源型城市經濟的轉型障礙

由微觀經濟學原理可知，阻礙資源（人力資源和非人力資源）流動最基本的因素是沉淀成本。沉淀成本（Ｓｕｎｋ Ｃｏｓｔｓ）是指投資成本無法通過轉移價格或再出售價格得到完全補償的那些成本。因為沉淀成本在東北地區資源型城市經濟轉型情況下十分顯著，為了說明問題和研究抽象需要，我們區分了經濟性沉淀成本和社會性沉淀成本等兩類，為我們認識沉淀成本作一些鋪墊。

（一）東北地區資源型城市經濟性沉淀成本

首先，是專用性資產形成經濟性沉淀成本。投入企業的生產性資產，由于只能用于特定的生產和服務，這樣在企業退出某一產業而進入另一產業時，這些資產很難隨企業被帶入所進入產業接續發揮作用，難以回收投資成本，因而企業面臨處置這些資產的障礙。按照威廉姆森（2０02）對資產的劃分，專用性物質資本和人力資本等投資有沉淀成本。資源型城市企業需要投入生產性資產，如礦產地質勘查、開采以及加工所投入的物質資本，由于專用性較強，從原產業退出時難以回收投資成本。有些企業的廠房、機器設備即使能夠折價出售，也因無完善的資產市場，特別是信息不完全造成的“劣幣驅除良幣”現象，也不能按照正常折舊后的價值出售，這些無法回收的資產價值，有可能是沉淀成本的重要來源。目前商業性地勘市場尚未形成，投資主體多元化，不論開采成功或失敗，都需要支付大量搜尋等交易成本。這些成本都是沉淀成本。同時，沉淀成本也來源于城市非交易產品部門。房地產、基礎設施或設備的投資都是為了解決日益上漲的人口數量。這些投資既不能迅速地轉移到交易產品生產部門去，也不能轉移到其他區位。因此對于非交易產品投資往往產生沉淀成本。同時，區位偏離也是沉淀成本的重要來源。礦業城市區位偏離，主要指礦業城市依資源而居，大多位于內陸、邊遠荒漠地區，地理環境閉塞，遠離交通干線，遠離工商業發達地區，遠離國內、國際市場，區位條件差。為了擺脫區位偏離，需要投入運輸網絡和儲藏基礎設施。在城市地區，往往集中在公路、鐵路、電信系統以及儲藏設施，雖然這些投資本身并不是沉淀成本，但是這些都具有廠址區位專用性，難以移動到其他地區。

其次，固定成本經濟轉型過程中會形成經濟性沉淀成本，它主要包括：（1）離退休勞動力安置成本，企業退出后要給勞動力重新安排工作或重新培訓，而這筆培訓費用和轉移費用往往很高；（2）因企業退出造成終止各種契約所必須支付的違約費用；（3）退出企業職工情緒下降引起的生產經營狀況惡化，使企業收益減少等。由于我國的特殊情況，在競爭性產業領域的國有企業數量龐大，在這些國有企業工作的職工更是數以千萬計，一旦這些企業退出，能否支付這筆巨額勞動力安置成本、重新培訓成本等，將成為國有企業退出某些產業最突出的問題，而且它將成為國有企業從某些競爭性產業領域退出的關鍵所在。

再次，國有企業巨額負債形成的經濟性沉淀成本。國有企業大多數有一個高昂的負債率，而且大部分是欠國有銀行的，國有商業銀行是國有企業最大的債權人。按照國際經驗，企業自有資本和借入資本的比例大體各占50％，顯然，國有企業的債務比例是太高了。而且這些債務主要是欠銀行的。盡管國有企業虧損會成為從競爭性產業退出的最好理由，但虧損嚴重的企業是很難轉移出去的。如果通過破產的方式退出，國有銀行則不答應，因為這些企業破了產，國有銀行的債權很難收回，這實際上等于破了國有銀行的產，國有銀行寧愿維持國有企業的現有狀態。政府也會為了保住國有銀行不至于發生危機，而采取維持國有企業現有狀態的政策。看來如果籌集不到解決國有企業債務負擔的巨額資金，國有企業從競爭性產業退出的可能性將大打折扣。

最后，由于實施重工業優先發展戰略，忽略了簡單再生產基礎上的擴大再生產，追求低補償——高積累的政策，很少考慮折舊或者很少考慮簡單再生產，往往實行外延擴大再生產。在這種情況下，很多投資成本折舊不夠，無法得到更新改造，最終形成很多無法補償的投資成本。同時，由于在國有企業中忽略了適用生產技術，往往追求高精尖技術，導致很多機器設備初始價值下降而造成無形損失，也會形成大量無形沉淀成本。

（二）市場經濟體制不完善導致經濟性沉淀成本

首先，勞動市場不發達造成的沉淀成本障礙。由于目前中國的勞動市場發展緩慢，而且很不規范，國有企業職工在從某些產業退出時，借用現有的勞動市場實現大規模退出企業職工轉移，其作用是十分有限的。因為退出企業不得不付出一筆巨資解決職工的轉移和安置問題。而且，企業與職工之間因信息不完全所導致的交易成本也是阻礙職工流動的重要因素。在這種情況下，勞動市場不能發揮作用，也無法利用工資這一價格信號引導職工尋找新的就業機會。

其次，資本市場不完善、不發達造成的沉淀成本障礙。由于資本市場不完善、不發達，信息更加不完全，資本價格無法發揮配置資源的作用。在這種情況下，國有企業從某些產業退出時，不能很好地利用資本市場，實現退出企業資產的迅速轉移或變現，使資本流向收益率較高的地方或部門去。因此在不完全的資本市場上，需要借貸和資本供求者必須支付巨大的搜尋、簽約和履約等交易成本。

最后，產權市場發育滯后造成沉淀成本。產權市場是市場條件下實現資源配置的一種重要制度安排，是市場退出的重要渠道。而我國產權市場發育滯后，非市場化傾向明顯，市場退出多數停留在“關、停、并、轉”上，導致產權交易不活躍，不少產權市場還是有場無市，規模小，交易極為清淡，退出企業的資產和產權無人問津，加上中介組織不足，業務人員素質低，信息量少，中介服務功能不強，這一切都造成產權交易困難重重，加大退出成本。

（三）社會保障體制不健全形成的社會性沉淀成本

由于當前我國的社會保障體系尚不健全，國有企業從某些產業中退出時，無法將原有企業部分離退休職工轉交給社會，而必須自己承擔這部分職工醫療、住房和養老金等成本。換言之，資源型城市國有企業同樣面臨“企業辦社會、債務負擔和冗員負擔”三大障礙，一并產生顯著的社會性沉淀成本，阻礙資源型城市順利經濟轉型。

由此可見，東北地區因初始條件的約束，使資源型城市經濟轉型時面臨極大的經濟性和社會性沉淀成本等，構成資源型城市的經濟轉型障礙。因此，如何補償或者降低這些沉淀成本，是促進東北地區資源型城市經濟轉型的根本方向。

四、東北地區資源型城市經濟轉型的制度創新

由于東北地區的特殊性和復雜性，我們只能采取綜合治理，多管齊下的方針，需要以補償或者降低沉淀成本為基本出發點，這恰恰成為制度創新的基本原則。為此，需要在東北地區大力發展和完善市場經濟體制，降低市場交易成本，以及大力發展接續產業。

第一，大力完善產品市場和生產要素市場，降低市場交易成本，尊重契約和保護產權，包括信息、技術等無形資產市場，打破地區或行政壟斷，促進東北地區生產要素在產業間或區域間、國內以及國際間流動，目的是提供更多的再利用生產機會，減少生產要素沉淀成本。

第二，允許資源型城市大中型企業進行技術改造，或以部分產權換資金、換技術的方式向外商開放，或以租賃方式向外商提供閑置廠房、設備和土地等生產要素，有條件情況下實施企業重組，目的在于降低經濟性沉淀成本的同時，也能夠創造一部分收益補償社會性沉淀成本。對外商投資單一資源型城市地區的現有企業，國家應在各方面比照經濟特區的優惠政策予以扶持。

第三，設立產業調整援助基金或補償基金。政府可以對從“長線”行業中退出的企業給予優惠待遇，如企業若封存和淘汰設備，在進行新投資時，就可以按比例得到優先或優惠貸款或采用特別折舊率，或者按封存和淘汰的設備數量，給予一定的資金補償，后一種做法有時也采取政府向企業“購買”舊設備然后將其廢棄的方式，即所謂的“收購報廢”方式。盡管政府財力有限，但也應該加大對東北采煤沉陷區治理的支持力度，中央政府將考慮對原國有重點煤礦歷史遺留的采煤沉陷區的補助比例提高到百分之五十。同時，中央還考慮研究建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，以促進資源型城市經濟轉型和可持續發展。為了使補償基金有商業價值，可以成立補償基金機構，投資證券市場，為資源枯竭或轉型發展創造必要準備資金。而且這部分基金還可以用來作為職工再就業培訓的費用和待業救濟金等。

第四，建立職工社會保障制度。對于那些企業無力提供培訓和實施再就業的職工或者不具備再就業條件的職工，應由國家及當地政府建立資源型城市轉軌專項職工社會保障基金，以保證其基本的生存需求。例如，建立私人保險或政府保險、社會安全網（食品和福利計劃）以及價格支持計劃（最低生活保障標準）等。這些措施都可以減少因職工流動而產生的社會性沉淀成本。

第五，資源型城市再就業政策。對于一些較為集中存在失業問題的行業和地區，僅僅靠一般的社會保障體系是不夠的，政府需要制定一些特別的處置措施，例如，由政府設立或資助職業介紹機構和職業培訓機構，錄用特定行業、特定企業失業職工的企業可以享受政府補貼，雇傭特定行業失業職工達到一定比例的企業可享受貸款、稅收方面的優惠，政府出資和支持的公共工程的招標與雇傭退出企業職工相結合等。同時，根據城市就業和產業發展的需要，設立若干不同類型、不同專業、不同所有制、不同層次的培訓中心，有針對性地進行分門別類的培訓，為發展接續產業創造人力資源，降低自然資源產業工人的人力資本沉淀。

第六，在資源型城市經濟轉型過程中，政府也扮演著不可替代的角色。資源型城市枯竭不僅僅是城市本身問題，而且還是一個區域發展問題，因此，中央政府需要制定整體區域規劃，確立科學發展觀，形成穩定的體制環境。政府除了對資源型城市給予稅收減免或加速折舊等政策以外，最簡單的例子是盡量降低交易成本，提高資產交易效率。通過對公共基礎設施的投資，承擔教育、培訓以及研發投資的成本減少交易成本。這就需要政府制定一系列經濟轉型政策，主要包括：設立專門的機構并向其提供資金和給予土地轉讓權，使其開發適合現代制造業發展的新工業區；以優惠政策吸引其他地區的企業家前來投資，并對這類投資者給予財政、稅收、金融各方面的優惠等，降低企業進入的沉淀成本，為發展接續產業創造條件。

總之，不論是制度創新，還是政策創新，不論是地方政府，還是中央政府，都需要把補償沉淀成本作為基本出發點，努力在“花錢買機制或制度”上下功夫，創造出一個可持續發展的市場環境。只有這樣，才能加速東北地區資源型城市的經濟轉型，為國民經濟協調發展作出貢獻。

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責任編輯荀福文