農村社區建設村民參與現狀與地方政府責任初探

［摘要］農村社區建設需要村民的積極參與，但由于基層民主體制、組織及村民自身素質的阻礙，村民參與的現狀不容樂觀，作為黨在基層各項政策執行者的地方政府應堅持并切實做好村民參與社區建設工作。

［關鍵詞］農村社區；村民參與；社區建設

［中圖分類號］Ｃ30［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）12－0060－03

本文所論之農村社區是指以農業生產為主要活動內容而聚集起來的人們生活的共同體，其社會結構簡單，封閉程度較高，日常生活通過其特定地域內的社會關系網絡進行。在我國主要包括：單村或聯村社區，村鎮和集鎮社區，其他因歷史等因素形成的特殊社區。要搞好農村社區建設，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。農村社區建設必須調動村民參與的積極性和自覺性，可以說，沒有村民的積極參與，社區建設就會成為無源之水、無本之木。塞謬爾·亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中曾指出：“改革要想成功必定要把農民動員并組織起來，改革法令只有通過那些致力于執行它們的組織變得制度化時才會有效。”［1］我國農村人口眾多、基礎薄弱、經濟發展不平衡，要建設富裕、文明、和諧、全面發展的農村社區面臨諸多挑戰，只有把農民動員起來，讓他們真正成為農村社區建設的主體，激發他們參與農村社區建設的積極性和創造性，群策群力，才能戰勝各種困難，才能使農村社區建設成為惠及廣大農民群眾的民心工程。

一、村民參與農村社區建設的現狀

村民參與標志著村民對農村社區的認同和關愛，參與標志著村民既可以對社區內的利益分享，又能對社區內的責任承擔，一個有活力、有創造力、有效率的農村社區，都是村民參與率相對比較高的社區。村民能夠主動參與社區的事務，說明他們把自己的利益和社區的命運緊密地聯系在一起了，把社區當成了自己的家，這是社區建設的活力，社區建設的基礎，社區建設的源泉。但目前我國農村社區建設村民參與狀況不容樂觀，主要表現在以下幾方面：

（一）基層民主體制問題

從制度實際運行來看，在不同工作領域，不同環節，發展很不均衡，有些制度并沒有運轉起來，集中表現為制度化參與渠道不暢通，難以有效吸納村民參與。

1．在基層人大代表選舉中，選民態度冷漠是突出問題。村民往往對選舉不關心，不積極參加選民登記，不積極參加投票，有的在反復“動員”下才參加。根據調研，村民的冷漠主要與選舉的組織工作有關。如在分配代表名額時，硬性規定選區應產生何種資格的代表，限制了選民的自由選擇；在候選人提名中，一些地方的選民聯名提名受到種種限制，難以發揮作用；介紹候選人的方式過于簡單，只限于選民小組見面會，不利于選民對候選人的了解；確定正式候選人的程序不明確，一些環節存在控制、包辦、缺乏透明度等問題；委托投票和流動票箱制度的不規范運用，也導致操縱舞弊行為。在這種情況下，選民選擇余地不大，發揮作用空間有限，候選人的當選與選民的認知認同關系不大。一些村民認為選舉過程不真實，參加投票像演戲，有比較強烈的厭選情緒。

2．基層人大代表履行職責情況不盡如人意。一些基層人大代表缺乏履職的主動性和積極性。有的代表在任期內沒有在會議或閉會期間發過言，沒有領銜提過議案，也沒有開展過持證視察，被村民稱為“啞巴代表”、“拍手代表”。有的代表由于自身工作繁忙，參加人大組織的活動少，與選民的聯系少，也很少提出建議意見。代表能力欠缺成為代表發揮作用的障礙。

3．基層民意機構不能正常運行。一些基層的人民代表大會的工作流于形式。許多需要人大會議討論的事項，往往只是走過場。一些地方的鄉鎮人大會議每年會期僅有半天，會議匆匆結束后再也沒有其他活動，起不到應有作用。

（二）基層組織問題

1．農村社區建設的艱巨性與基層黨組織具備的能力精力不相匹配。農村黨組織所擔負的工作相當繁雜和棘手。例如：上級有的工作部門布置的工作，村黨支部要有人跟蹤，生產、治安、計生、教育、水利、社保等等，哪項工作都不能不重視，一些村干部反映，隨著流動人口的增多，光是抓一項計生就夠頭痛得很，一票否決啊。一方面上面的工作不斷加碼，工作要求也越來越高；另一方面受村黨支部的調控能力所限，村民自主生產經營，不用繳納農業稅，自主空間大，開展工作難度很大。

有資料說，廣東省江門市睦洲鎮14個村，村黨支部書記年齡在45歲以上的占50％；初中以下學歷的占21％，高中文化程度的占72％，大專以上的占7％；自己創業并擔任業主的占57％。另外，全鎮110名村干部中，45％是自己創業并擔任業主。［2］一方面是自身能力的限制，另一方面是自身精力的限制，決定了基層黨組織的能力和精力與農村社區建設的實際要求不相匹配。

2．農村社區建設存在著對村干部激勵不足、約束軟化的現象。一是普遍缺乏對村干部應有的物質激勵，存在干與不干一個樣，干好與干壞一個樣。如廣東省江門市睦洲鎮2006年村干部年報酬為8000至12000元之間，已辦理養老保險、養老統籌的占24．5％，近兩年選拔優秀村黨支部書記進入鄉鎮機關或事業單位的僅2人。［3］由于激勵機制不足，從而使相當數量的村干部在實際利益少和工作負擔重的比較中政治熱情淡化，弱化了工作責任心，應付的心態普遍存在，缺乏農村社區建設的積極主動性。二是在對村干部的約束方面缺乏剛性，失之于軟。沒有將約束機制納入領導班子考核的內容，造成積極性不高。

3．農村社區建設中缺乏建設和管理的長效機制。調查發現，在農村社區建設中普遍存在著認識上的偏差，認為“上面讓我干，我就干”，缺乏村黨組織和村民的自發性、主動性，因此出現了上面抓得緊點，工作進度就快點；上面抓得松，工作進度就慢些，甚至停頓下來。對某村的問卷調查結果顯示，55％的黨員代表認為對農村社區建設的了解一般，認為很了解的占44％。［4］

（三）村民自身素質問題

據調查，農村社區建設中一個不爭的事實就是多數村民的素質偏低，突出表現在：

1．思想比較保守，傳統的小農意識根深蒂固，生產、生活和行為方式都與現代化社會生活的要求相差甚遠。在思想素質方面，普遍存在“兩畝地、一頭牛、小富即安”的心理，缺乏對農村社區建設的認識；誠信缺失，在產業化經營中常有違約等不守誠信的現象發生。

2．在文化素質方面，農村居民受教育程度普遍偏低。2005年農村勞動力中，小學及以下文化程度占35％，初中文化程度占50％，高中以上文化程度僅占15％。［5］認知水平的低下限制了其接受新事物的視野。

3．在道德素質方面，贍養父母、尊老愛幼等傳統美德逐漸缺失，關心集體、熱心公益事業等集體主義觀念正在逐步淡化，賭博、封建迷信等不良社會風氣有抬頭的趨勢。

二、村民參與社區建設的地方政府職責

筆者認為，要推進農村社區建設并使之成為新農村建設的中堅力量，作為黨在基層各項政策執行者的地方政府理應堅持并切實做好村民參與社區建設工作。

（一）要積極引導村民參與社區建設

1．村民參與是由社區建設的特點決定的。社區建設是一個實踐過程，是喚起社區村民實現他們的價值目標的過程，因此，依靠社區成員自己的積極參與，改變社區面貌就成為社區建設的關鍵所在。

2．村民參與是“一切為了人民、一切依靠人民”的基本工作思路在社區建設中的體現。農村社區建設的行為主體是村民，社區建設關系到社區村民自己的事、自己的利益，搞好社區建設，就必須調動起村民的積極性，使他們以主人翁的姿態去辦好自己最關心，也最迫切需要辦的事情。這就是為民之舉靠人民的思想。村民出了力，花了心血，就會感到自己是主人，就會當作自己的事情，有困難主動克服，有成績引以為榮，村民在社區建設中看到自己的力量，就能增強主人翁意識和責任感。

3．村民參與是增強基層組織凝聚力的需要。對社區缺乏認同感，這就使基層組織很難肩負起民主自治的重任，但社區服務的興起和發展起到了服務村民、凝聚村民的作用。在社區建設中，社區不僅搞社區服務，還要搞社區經濟、社區文教、社區管理、社區治安等，從實際出發，從居民最關心的問題入手，動員、吸引、組織村民參與社區建設，培養村民對基層組織的認同感，增強基層組織凝聚力。

（二）要指導建立、健全村民參與社區建設的新機制

1．切實抓好農村基層黨組織建設。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。“給錢給物，不如建個好支部；治窮致富，關鍵在黨支部。”農村社區建設，無論是發展農村經濟，還是改善農村環境、提高村民生活質量，都離不開基層黨組織的組織、引導和服務。

2．認真解決村民的切身利益問題。村民是農村社區建設的主體，也是其成果的享有者。扎實推進農村社區建設，必須最大限度調動村民積極性。為此，需要把解決村民的切身利益問題放在首要位置，使農村社區建設為村民帶來實實在在的好處。在解決村民的利益問題上，應切實做到“五要五不要”：要注重實效，不要形式主義；要量力而行，不要盲目攀比；要民主商議，不要強迫命令；要突出特色，不要千篇一律；要引導扶持，不要包辦代替。在推進農村社區建設的過程中，著眼于村民的所需所盼，加大對農村基礎設施建設和社會事業的投入，出臺優惠扶持政策，引導村民搞好結構調整，調動村民參與農村社區建設的積極性。

3．培育典型，發揮示范輻射作用。要發揮村民在農村社區建設中的主體作用，就需要樹立典型人物，發揮示范帶頭作用，以取得以點帶面的效果。一是要結合農業生產、農村生活的實際。即典型人物的思想覺悟要高，不僅能夠符合農村社區建設對村民素質的要求，而且能夠體現現代村民的發展方向，在農業生產、道德建設方面能夠起到表率作用。二是要具有普遍指導性。即典型人物既是典型，又不乏代表性、普遍性，是廣大村民優良品質的升華，必須堅持從村民中來，到村民中去，能對不同層次、不同類型村民的生產、生活起到指導帶動作用。為此，要選擇試點村，通過“文化中心戶”、“星級農戶”、“致富能手”、“好婆媳”等評選活動，樹立一批農村社區建設的典型，激發廣大村民參與農村社區建設的熱情，進而促進新農村物質文明和精神文明建設的深入開展。

（三）要幫助村民努力提高綜合素質

村民是農村社區建設的主力軍，其素質的高低直接決定著農村經濟社會發展的速度和質量，是全面建設小康社會和推進新農村建設最本質、最核心的內容。建設社會主義新農村不僅要求加快農村經濟發展，提高村民的物質生活水平，而且更重要的是要提高村民綜合素質，培養造就一大批“有文化、懂技術、會經營、能致富”和“講文明、有愛心、守誠信、樂奉獻”的高素質新型村民。因此，提高村民綜合素質是推進社會主義農村社區建設的前提和基礎。筆者認為，在當前和今后一段時期，地方政府幫助村民，提高廣大村民素質必須從四個方面著手。

1．努力提高科學文化素質。培養造就千千萬萬有文化、懂技術、會經營的新型村民，把農村巨大的人口壓力轉化為人力資源優勢，是農村社區建設的關鍵所在。提高村民的科學文化素質，必須加大農村教育培訓工作力度，全面推行職業教育、成人教育，遠程教育和民辦教育，整合各種教育資源，建立完善農村教育培訓體系，提高勞動者的整體素質，更好地發揮農村教育在農村社區建設中的重要作用。結合農村主導產業，建立健全農村科技推廣、培訓體系和各種專業合作經濟組織建設，大力推進科技示范鄉村建設，通過組織科技下鄉、創業致富科技培訓等形式，廣泛開展科普教育，增強村民的科技素質，提高村民對新技術的吸收和運用能力。以培養新型務工村民和產業村民為目的，大力加強“土專家”、“田秀才”等農村實用人才隊伍建設，開展大規模實用技術、務工職業技能培訓，使農村勞動力基本掌握1—2門實用農業技術或務工職業技能，為農村社區建設提供人才支撐。

2．努力提高民主政治素質。引導村民有序參與民主實踐，理性表達利益訴求，進一步提高村民的民主政治素質，對于調動廣大村民參與農村社區建設的積極性，鞏固黨在農村的執政基礎，具有十分重要的意義。要進一部健全村級黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，完善黨務、村務、財務公開制度，擴大基層民主，讓村民真正享有知情權、參與權、管理權、監督權，確保廣大村民依法行使當家作主的權利。切實完善村民“一事一議”制度，健全村民自主籌資籌勞的機制和辦法，引導村民自主開展農村公益性設施建設，自覺地參與村民自治和基層民主政治建設，依法有效地參加民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督活動，提高村民自我管理的民主化程度。深入開展法制宣傳教育，提高廣大村民的法律素質，不斷增強廣大村民遵紀守法、民主監督、依法維權、依法辦事的法律意識。

3．努力營造良好的村容村貌。大力發展農村衛生和體育事業，維護廣大村民的身體健康，增強體質，是發展農村生產力、振興農村經濟、促進農村社區建設的重要內容。要進一步推進醫療衛生體制改革，大力推行農村合作醫療制度，優化重組衛生資源，加強鄉鎮衛生院和村級衛生所（室）建設，完善縣、鄉、村三級預防保健網絡，提高疾病預防控制和應對突發公共衛生事件的能力。加大對農村衛生事業的政策傾斜，提高農村醫療水平和質量，改變廣大農村缺醫少藥的現狀，為村民的身體健康提供保障。切實加強健康衛生知識的宣傳教育，對農村柴草亂放、垃圾亂倒、糞便亂堆、臟水亂潑、禽畜亂跑等環境臟亂差現象進行集中整治，改善村容村貌和環境衛生狀況，使村民養成健康、文明、科學的生活方式，防止村民因病返貧，因病致貧。加強農村公共文化、廣播電視村村通等基礎性設施和服務體系建設，廣泛開展優生優育傳統教育和各種村民性文體活動，增強體質，使廣大村民能以飽滿的熱情和充足的干勁積極投身到農村社區建設中來。

在農村社區建設中只要處處引導村民參與，維護好、發展好、支持好村民作為農村社區建設的主體地位，農村社區建設就一定能成為村民滿意工程。

參考文獻：

［1］塞謬爾·Ｐ·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［Ｍ］．北京：生活．讀書．新知三聯書店，1989．

［2］［3］［4］［5］趙樹凱．中國基層民主發展中的“參與”問題［Ｊ］．中國發展觀察，2007（1）．

責任編輯杜福洲