行政倫理自主性及其建構

［摘要］任何一個行政組織的行政人員都有可能在其行政行為中面臨著上級不合理的決定和命令，這要求行政人員必須時刻保持倫理自主性，以維護公共利益。倫理自主性的實現途徑包括：行政倫理制度化建設、組織文化建設以及行政人員道德品質的培養。本文提出，倫理自主性有助于從根源上遏制行政腐敗。

［關鍵詞］行政人員；倫理自主性；行政腐敗

［中圖分類號］Ｃ93［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）12－0030－02

行政腐敗問題是一個世界性課題，人們通常傾向于通過法律制度的完善治理腐敗。其實保持行政人員的倫理自主性可以從根源上有效防治行政腐敗，它將成為我國行政人員承擔道德責任，有效抵制行政腐敗的內在動力。

一、倫理自主性及其理論基礎的厘定

美國公共行政倫理專家庫柏認為，“組織及其管理者有時候從為公眾服務中偏離出來轉而為自己服務，當這樣的事發生的時候，行政人員個人就有必要界分自己對組織的責任范圍以保證終極性的對公民的責任［1］。”倫理自主性是指當組織的目標和公共利益發生矛盾時，行政人員作為公共行政的主體有責任和義務在行政行為中引入價值因素，對所面臨的問題進行倫理思考和道德選擇，從而保證對公民的終極性責任。倫理自主性是建立在社會契約論和人民主權說基礎之上的。

社會契約論是近代西方思想家在繼承和發展古代思想的基礎上，提出的一種比較系統的關于國家起源的理論。根據社會契約論，人們認為在國家產生之前，人類生活在一種原始的自然狀態中。在自然狀態下，每個人都有平等的自然權利。由于自然狀態有諸多的不便，人們便相約訂立契約，把自己的一部分或全部分權利交給國家。契約論提出了一個非常重要的觀點，即國家是人類自覺創立的，統治者的權力來源于人民的主權。

近代西方人民主權學說是盧梭第一次完整提出來的。盧梭指出，國家是民眾的結合體，具有一個公共的人格。民主國家是在社會契約的基礎上產生的，每個締約者都毫無例外的交出了自己的全部權利。因此，每個公民都是國家權力的主人。人民主權理論強調，權力來源于公民的授權，政府的作用在本質上是工具性的，即為所有公民提供生存發展的經濟福利和社會福利［2］。

根據社會契約論和人民主權說，人民應該始終是國家權力的所有者，國家應當始終對人民負責。作為國家代表的政府又根據社會發展的需要，通過二次授權的方式，把人民授予的權力交給行政人員去行使。因此，行政人員既要對上級和組織負責，同時，更要對人民負責，而對人民負責是最根本的和第一位的。因此當組織利益與人民利益發生沖突時，行政人員要在組織中堅持人民利益的價值傾向，以維護和促進公共利益。

二、實現倫理自主性的路徑選擇

1．行政倫理制度化建設：實現倫理自主性的制度保障

倫理制度化是指人們把一定社會的倫理原則和道德要求提升、規定為制度，并強調倫理的制度化、規范化、法律化［3］。將重要的倫理道德規范納入法律制度建設的范疇，這有助于從制度上保障行政人員堅守倫理自主性而作出符合公共利益的行政行為。這就要求行政人員在行使公共權力時要遵守一定的行政道德標準，避免出現不道德的行為。倫理制度化是當代社會的必然選擇，它突出強調了制度的剛性約束作用，這種約束機制要求行政人員必須作出符合倫理規范的道德選擇。行政倫理制度化的主要途徑是行政倫理法律化，因而行政倫理立法是實現行政倫理制度化的核心內容。

首先，制定具體的、可操作性的行政職業道德規范。行政職業道德規范是對行政人員行為的規范，其總體的要求有：公共利益至上，忠誠于國家和社會，忠實地履行法律規定，公正地執行公務，恪盡職守，不謀私利等。但是目前我國的行政職業道德規范還過于原則和籠統，很難起到具體的制約作用。這要求我們要借鑒國外的經驗，盡快地制定出具體的、可操作性的行政職業道德規范。

其次，加強行政組織倫理的保證機制建設。就一般意義而言，行政組織倫理的管理實際上就是要建立一種道德組織。從行政倫理立法的角度看，組織道德的建立離不開有關懲處的規定。懲處規定的內容主要包括其種類、權限、程序，以及受理舉報和防止打擊報復。這里需要注意兩個問題：第一，道德懲處的“紐倫堡原則”即被告遵照其政府或某一長官之命而行動的事實，不能使其免除責任。第二，道德提倡的揭發機制，即對于具有道德良心和正義感而違背組織政策去堅持倫理標準的組織成員的保護［4］。這就要求行政人員在行政實踐中保持倫理自主性，堅持倫理標準以維護公共利益。

2．組織文化建設：實現倫理自主性的文化支持

組織文化是指作為一個組織運行的基礎，由一系列態度、信念和價值所構成的基本模式。組織文化實際上就是由其大部分成員所共同分享的、對周圍的人和事的假定和判斷的總和［5］。組織文化的核心是組織的價值觀，不同性質的組織往往內含有不同的價值觀。首先，作為公共領域的行政組織應當樹立公共利益至上、為公民服務的價值觀。這種價值觀顯然是有別于追逐利益最大化的私人組織的價值觀的。在私人領域，人們作為“經濟人”可以擁有不同于公共領域的價值觀。人們對個人利益的追求，不僅是合理的應當也是合法的，這在客觀上也推動了社會的發展。而在公共領域，行政人員的社會角色決定了他們必須對自己的某些權利訴求有所限制，對個人利益的過分追求有時很有可能和他的公共職責相沖突。當人們一旦以“公共人”的身份加入行政組織，行政人員的個人價值觀就必須統一到為公共利益服務的整體價值觀中去。這就要求行政組織必須通過教育、宣傳、培訓等手段塑造這種積極的價值觀和組織文化。正如庫柏所說，領導者的行為對組織具有極大的影響力。因此行政組織的領導者要始終清楚地認識到他們的言行是本組織文化中最引人注目的范例。

其次，建立有效的廉潔行為激勵機制。行政組織要對廉潔的行為大張旗鼓的宣揚，與此同時，要進行實實在在的重獎。對于不懼個人風險，敢于挺身而出，制止壞人壞事的英勇行為，更應如此。只有在這種組織文化中，組織才會鼓勵行政人員勇于對抗上級的不合理決定，實現維護公共利益的目的，行政人員的倫理自主性才會得到支持和認同。而在一種過分強調職位權威和下級對上級絕對服從的組織文化中，行政人員很難保持其倫理自主性。在這樣的組織文化中，行政人員即使有向善的潛質，有堅守倫理自主性的愿望，他們中的大多數人也會出于恐懼遭受報復而不敢堅守倫理自主性。

3．道德品質培養：實現倫理自主性的精神支撐

在一個組織中經常會有這樣的現象：一些行政人員面對不道德的上級和組織時會選擇沉默；而有一些行政人員則會基于倫理精神的要求會違背對上級的忠誠而捍衛公共利益。這反映了行政人員道德品質的差異性。實際上行政人員并不是簡單的工作人員，他們必須是一個擁有共同信仰的社會群體，這個共同的信仰就是對公共利益的尊重。那些選擇面對有悖于社會倫理精神的上級命令而保持沉默的行政人員，并沒有培養起公共利益至上的道德品質，從而使倫理自主性很難通過他們的道德品質發揮作用。因此，培養行政人員高尚的道德品質對于保持倫理自主性至關重要。

首先，要在行政人員的入口上嚴格把關，把那些擁有低劣道德品質的個人排斥在行政組織之外。一些抱著升官發財思想的公民在進入行政組織后，總是會千方百計的尋找法律制度的漏洞而謀取個人利益，從而可能危及公共利益。其次，加強對行政人員的道德教育。在塑造行政人員高尚的道德品質方面要著重注意對其德性的培養。毫無疑問，德性是個人保持符合道德規范的行為所必備的道德品質。德性既是人的道德存在的組成部分，又是道德存在的表現形式。德性作為人的行為品質是一種合乎道德理性的品質或者說德性賦予人的行為以道德理性內容［6］。公共行政所提倡的德性是和公共行政的性質緊密聯系在一起的，那就是要求行政人員的德性中要保留有公共利益的位置。行政人員一旦投入到公共行政事業中，他就必須作出對公眾負責等具有德性內涵的選擇。如果他不作出此種選擇則意味著他的職業選擇是失敗的。因此對符合公共行政精神的道德品質特別是德性的培養有助于行政人員堅守倫理自主性。

三、構建倫理自主性的現實價值

目前，如何有效地遏制官員腐敗已經成為我國學術界研究的熱門話題之一。每當行政官員出現腐敗問題時，人們總是習慣于從組織制度方面尋找原因，并樂于采取新的立法、制定新的規則，而事實證明效果并不理想。眾所周知，法律是道德的底線，法律制度可以懲罰人們從惡的一面卻無法鼓勵人們為善的一面。因此法律制度的作用是有限的，它只有和行政人員的道德自律相結合，才能從根本上遏制行政腐敗。

公共生活不可能沒有道德，在這個領域中對道德力量的忽視和對法律制度的片面強調，同樣是極其危險的。對于法律的過分倚重，客觀上會造成只重強制懲戒不講內心自律，只循規蹈矩、亦步亦趨地按行政法規行事，而不講發揮積極主動性，同時會使得法律正在變得零碎、主觀，更加接近權術和遠離道德，更加關心直接后果而更少關心一致性和連貫性［7］。為了從根本上有效遏制行政腐敗現象，通過多種途徑促進行政人員保持倫理自主性是非常必要的。在組織中保持倫理自主性就是庫柏所說的要堅持內部控制。內部控制可以保證公共組織中的符合道德的行為。它們是由一系列公務員自己內心的價值觀和倫理準則組成的，而且它們在缺乏規則和監督機制的情況下，鼓勵從事合乎道德規范的行為。因此，強調內部控制就是強調道德和個人品質在行政過程中的作用。正如張康之教授所言，行政人員“在何種程度上擁有自主性，是取決于他在何種程度上成為行政道德的主體，只有當他是一個完全的行政道德主體時，他的行政行為才會具有充分的自主性［8］。”一個有道德的行政人員就會堅守倫理自主性，揭露組織中的不道德行為。

從學理上說，法律制度可以制約腐敗卻無法根治腐敗。法律規范所倡導的道德價值只有內化為行政人員的內在信念，法律規范才能發揮更加有效的制約與導向作用。對于反腐敗而言，法律制度只是一種外部力量，是一種靜態的規定，它總是落后于動態的現實世界的發展。因此，只要存在自私自利的心理，不管法律制度多么健全，行政人員總會為了個人私利而不惜犧牲公共利益，行政腐敗也就不可避免。只有發揮道德的作用，強調法律制度和道德的結合，增強行政人員倫理自主性才能從根本上消除腐敗。可以說，倫理自主性是抵制腐敗的最主要的屏障。

參考文獻：

［1］［美］特里·Ｌ·庫柏．行政倫理學：實現行政責任的途徑［Ｍ］．張秀琴譯．北京：中國人民大學出版社，2002．183．

［2］［美］詹姆斯·Ｗ·費勒斯，唐納德·Ｆ·凱特爾．行政過程的政治－公共行政學新論［Ｍ］．陳振明，朱芳芳等譯．北京：中國人民大學出版社，2002．440．

［3］何穎．論制度倫理的功能與局限［Ｊ］．中國行政管理，2007，（8）．

［4］張國慶．行政管理學概論［Ｍ］．北京：北京大學出版社，2000．549－550．

［5］［美］馬國泉．行政倫理：美國的理論與實踐［Ｍ］．上海：復旦大學出版社，2006．

［6］張康之．公共管理倫理學［Ｍ］．北京：中國人民大學出版社，2003．246．

［7］朱嵐．關于行政道德立法問題的思考［Ｊ］．蘭州學刊，2004，（6）．

［8］張康之．公共行政中的哲學與倫理［Ｍ］．北京：中國人民大學出版社，2004．287．

責任編輯侯琦