城市困難群體及其社會支持研究

［摘要］社會保障與困難群體保護問題是保持社會穩定，實現小康社會理想的重要環節，正日益受到政府和社會各界的關注。解決困難群體問題是一個龐大的系統工程，基于城市困難群體及其救助的現狀，必須形成包括社會政策、社會互助、慈善事業、教育救助等內容的社會支持體系，逐步消解城市困難群體。

［關鍵詞］困難群體；現狀；成因；社會支持

［中圖分類號］Ｃ3［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）10－0058－03

困難群體有時也被稱為社會脆弱群體、社會弱者群體、貧困群體或弱勢群體等，實質上都是指由于社會轉型、體制轉軌和自身條件等外部或內部原因使他們在政治上無權，缺乏社會支持，經濟上貧困，文化心理方面自我價值不被認同，自信心不足，在社會競爭中處于不利地位的人們的總稱。

困難群體在任何國家和社會都客觀存在。當前我們需要特別關注的是，隨著改革開放的深入發展，下崗職工、困難企業職工、城市貧困人口，這些人群都成為困難群體的新生成分。社會困難群體不僅是個經濟問題、社會問題，更是一個政治問題，事關改革、穩定、發展的大局。主動關心和有效幫助困難群體，逐步遏止和消除貧困現象，是實踐“三個代表”重要思想的根本要求，是全面建設小康社會的重要內容，也是實現社會經濟可持續發展的重要保證。

一、城市困難群體基本狀況分析

在我國，就總體而言，目前已經提前實現了小康，步入了人均ＧＤＰ1000美元到3000美元這個特殊的社會發展階段。據國家統計局公布的數據，我國的基尼系數在2000年就突破了國際警戒線0．4，2006年達到0．485。從歐希碼指數看，我國當前最窮的1／5人口的收入占全國總收入的4．27％，而最富的1／5人口的收入占全國總收入的50．13％。2003年度，美國《幸福》雜志列舉的世界億萬富翁中，中國17人榜上有名。據有關權威部門最近的統計，2006年我國大陸的百萬富翁達到23．6萬人，千萬富翁已經超過了2萬人，而生活在國際標準貧困線以下的農村和城鎮居民則超過8000萬人。因此，在我國社會主義市場經濟體制不斷完善，經濟快速發展這一特殊的社會轉型時期，尚有一個龐大的困難群體的存在，已是不爭的事實。

相對于農村困難群體而言，生活在城市中的困難居民，其生存狀況要稍微好一點。但是繁華都市里高物價、高消費的生存環境，使囊中羞澀的城市貧困戶更加感受到生活的艱難。他們大部分人怕失業、怕生病、怕孩子失學、怕紅白喜事，生活上沒有安全感。據有關統計資料表明，2006年大陸城市中年收入10萬元以上的家庭，約有５50萬戶左右，城市新增的居民儲蓄存款中約有70％～80％是高收入者的儲蓄，全國城市中尚有2000萬左右居民年人均收入低于3000元。這些年人均收入低于3000元的城市居民，要支付衣食住行，維持最基本的生存已是步履維艱，根本談不上接受良好的繼續教育，享受現代文明帶來的日益豐富的物質文化生活。

隨著社會主義市場經濟的進一步發展，一些曾經為經濟社會作出巨大貢獻的老國有、集體企業因管理理念陳舊、技術落后、歷史包袱沉重等原因，不得不進行企業體制改革，甚至退出市場。許多職工為了支持改革犧牲了自己，或下崗、或與企業解除勞動關系另自找出路。在改革大潮中大部分職工都能夠適應社會發展要求，解決了再就業問題和基本生活問題，但也有許多人無法找到工作崗位或相對較穩定的工作崗位，造成家庭生活困難、家庭收入低于城鎮最低生活保障線，出現子女讀書難、病人治病難等問題。根據本文作者對惠州市困難群體的調查研究以及惠州市總工會和民政局的統計數據，目前，惠州全市納入最低生活保障范圍的城鎮居民有2827戶8404人，他們主要分布在原國有、集體企業較集中的經貿、外經貿、供銷、糧食、物資、輕工、商業、建設等系統，他們的年齡大多數在40至75歲之間。調查研究表明，這些困難職工的生活狀態總體情況是：

1．經濟貧困。困難群體的經濟收入低于社會人均收入水平甚至徘徊于貧困線邊緣，這些困難職工家庭人均月收入均在300元以下，有的家庭甚至人均月收入不足50元。經濟上的低收入性決定了困難群體在社會生活中的貧困性，既表現為生活水平的數量低下，也表現為生活質量的低層次性。在其消費結構中，絕大部分或全部的收入用于食品，即恩格爾系數高達80％～100％，入不敷出；日常生活中使用廉價商品、穿破舊衣服、沒有文化娛樂消費，并有失學等后果。他們的家庭居所相當簡陋，有的家庭一個月吃不上一頓肉、家庭成員幾年沒有添置過新衣服。可以說，城市困難職工家庭是現代社會的無產階層，他們僅僅處于謀求生存的低級生活階段。

2．疾患較多。城市困難職工中有相當部分人的身體狀況存在缺陷，據有關部門不完全統計，困難職工中65％以上患有各種長期性疾病或有各種不同程度的傷殘。如果再加上這些家庭中其他成員的疾患和傷殘，這些家庭的疾患傷殘人口比例將會更大，這對本就難以維繼的貧困家庭來說，無疑是雪上加霜。

3．精神痛苦。由于經濟拮據，加上疾病傷殘等切身之痛，困難家庭在為住房、衣食、看病等生存所困的同時，不但沒有多少精神生活，面對日益繁榮的都市和窘迫的家庭生活，還會給他們帶來巨大的精神痛苦和精神的迷茫。他們與豪華的高樓大廈咫尺相隔，與小康的家庭比鄰而居，但卻無法融入這個繁華的都市，他們仿佛只是這些美好風景的旁觀者。他們對生活前途悲觀，心理壓力巨大。他們覺得自己是市場競爭中的失敗者，或者感到自己被社會所拋棄，有比較嚴重的相對被剝奪感和較為強烈的受挫情緒。在社會生活中，他們缺乏社會支持感，在心理上容易產生不滿、苦悶、焦慮、急躁情緒，難以自我調適，進而容易對生活失去信心，并且這種思想和情緒已經或多或少潛入了他們的下一代。

4．脫困艱難。城區的困難職工是一個絕對貧困群體，他們年齡大、文化程度低、專業技能不高、身體狀況不佳，從他們的家庭成員看也存在類似問題。因此，這個困難群體的就業競爭力在這個競爭激烈的社會顯得蒼白無力，他們也根本無法抵御各種風險和各種社會問題的沖擊，僅靠他們自身的力量幾乎是無法擺脫目前這種困境的。

二、困難職工致困的主要因素

在經濟體制轉軌和社會制度轉型的進程中，在一定時期內城市貧困人口的增多，其原因是多方面的，在我們調查的區域里，從微觀和直接的因素看，主要有幾個方面：

1．部分國有、集體企業因經營不善，長期處在停產或半停產狀態，職工工資、下崗基本生活費、退休工資標準偏低或無法正常發放，直接影響職工的生活經濟來源。一些企業無法完整為職工購買各種保險，影響了職工的生活。

2．部分職工在企業改制脫離原企業后，因年齡較大，又無技術專長，或自身身體病殘，在競爭激烈的勞動力市場，難于再就業，失去經濟來源。即使能再就業，這些職工大多只能從事一些邊緣性的職業，工資較低，或工作很不穩定，或遭遇不良企業拖欠工資等，致使家庭收入長期處于低水平狀態。

3．部分職工因自身或家庭成員身患重病、長期性慢性疾病、身體殘疾或遭遇意外事故等因素，造成家庭經濟巨額支出，甚至高筑債臺。

4．部分單職工或單親家庭，既要承擔贍養老人，又要養育子女，但因收入微薄，長期入不敷出。

5．物價上漲等市場因素提高了困難職工家庭的生活成本，增加了他們的生存危機。

6．有些職工思想觀念陳舊，嚴重自卑，自信不足，存在等靠要思想，影響了其自身潛力的激活，錯失了脫困機會。

7．社會保障和救濟體系不夠完善，保障和救濟范圍無法完整覆蓋困難群體，保障和救濟水平不高。如惠州市惠城區困難職工有4500戶，而被納入城鎮居民最低生活保障的僅300戶，只占困難職工家庭的6．7％，低保比對標準僅為265元。特別是醫療保障、醫療救助、養老等方面的乏力，使許多困難職工家庭無力翻身。

三、當前政府扶貧解困的主要渠道

多年來，我國各級黨委、政府和有關組織給予了城市困難職工家庭高度的關注和大力的扶持，以惠州市為例，主要做法有如下幾個方面。

1．政府救助。政府救助主要包括：一是實施城鎮居民最低生活保障，向低保戶發放低保金（比對標準與實際收入的差額）。二是在企業推行為職工購買各種社會保險。三是開展就業援助。四是開展臨時困難救助和醫療救助。五是殘疾人的救助。六是實施孤寡老人“五保”供養制度（包括集中供養、居家分散供養等）。七是開展精神病等疾病防治。八是推動慈善事業發展，拓寬救助渠道。九是組織開展慰問、送溫暖活動。

2．社會互助。社會互助主要包括：一是黨政機關干部和企事業單位、團體、部隊等開展結對扶貧。二是工會、共青團、婦聯等組織開展各種愛心行動。三是各級組織、單位開展志愿者服務活動。四是企業家等社會各界人士的愛心善舉。

3．精神激勵。扶貧先扶志，各級機關、組織在關注和努力幫助困難職工解決實際困難和問題的同時，也注重從思想上引導、教育、鼓勵困難職工，引導他們轉變就業觀念，鼓勵自力更生，自主創業，增強他們的自尊、自信、自強、自立意識。

四、構筑城市困難群體社會支持體系需要著力解決的問題

城市困難職工只是眾多困難群體中的一部分，其窘迫的生活狀況只是困難群體的一個縮影。我們關注社會困難群體并實施救助已非一時，但效果并不盡如人意，而且問題還有日益突出的趨勢，困難群體的不良狀態已成為我們建設和諧社會主旋律中最不協調的音符。因此，我們沒有理由不去反思，我們是否已盡到了應盡的責任，是否應從更深的層次去尋求達至真正和諧的辦法。

思考之一：最低生活保障制度。盡管目前最低生活保障制度已相對完善，但尚有相當一部分困難群眾未能得到有效幫扶，生活依然處于非常困難的境地。調查中，有關部門對目前低保制度的落實情況均表述為“應保盡保”和低保金發放率達100％。我們毫不懷疑這個執行力，但我們同時認為，這種“應保盡保”是非常有限的，它只是相對于低保金發放的比對標準而言，并非相對于實際的困難家庭總數，甚至連特困戶數都不是，這個100％帶有濃烈的自我安慰意味。而且有些“4050”人員，盡管仍在崗工作，但由于企業效益低下，每月工資僅幾百元，尚需繳付的養老、失業、醫療等幾項基金，如家中還有子女上大學或高中，就根本無法支付教育費用，景況確實十分窘迫。對于這一類隱性的困難人群，我們的救助機制尚顯不夠完備。而且，就惠州各縣區低保金發放的比對標準看，2007年城鎮最高265元（惠城區，2006年215元），可以說，我們的低保仍處于低水平階段，屬于保生存的“保饑型”低保。據統計，全市2006年共發放城鄉低保金2604萬元，平均每人每月約42元，這顯然是杯水車薪的救濟。

思考之二：醫療保障制度。目前，我們在農村開展新型合作醫療和基本醫療保險，在城鎮實行城鎮職工基本醫療保險制度，但這是低水平的基本保障，對城鄉困難居民重大疾病、長期性疾病、意外事故等方面的救濟仍然比較乏力。況且，目前企業特別是民資外資企業職工的參保率仍然偏低，就業不穩定職工的醫保問題仍然相當突出。尤其值得考慮的是，現行這種低水平的基本醫療保障制度對城鎮尚未就業人員并沒有涵蓋在內，因此，長期失業或不穩定就業的困難家庭的基本醫療保障根本就無從獲得，他們喪失了享受社會發展成果的權利，對這些困難家庭是經濟和精神的雙重打擊，同時，也考驗著我們制度的公平正義程度。

思考之三：社會養老制度。老無所養是人的后顧之憂之一。目前，政府養老政策重點在于“五保戶”，并沒有多少惠及困難群眾家庭。我們的社會將面臨人口老齡化的嚴峻挑戰，而經濟社會發展現狀又暫無完全承擔能力，因此，困難家庭的養老問題是否應首先得到關注，值得我們思考和研究。

思考之四：“因貧失學”現象。目前，困難群體中下一代因貧輟學者為數不少，有的甚至未能完成九年義務制教育，有的家庭孩子念完初中就被迫輟學，打工擔負起賺錢養家的責任。教育是提高人的素質的主要途徑，從經濟學的角度著眼，則是一種人力資本投資。困難群體家庭由于收入穩定性差，生活拮據，往往直接影響對下一代的教育投資，從而形成惡性循環，未能接受良好教育的孩子若干年后往往又成為新的困難群體。這一情況，尤應引起決策人士和相關政府職能機構的重視。

思考之五：慈善事業。僅靠政府的能力是無法解決困難群體的各種問題的，必須依靠全社會的參與，社會參與最重要的是發展慈善事業。目前，我們的社會慈善事業仍處于“啟蒙”階段，連起步都不算，嚴重滯后于經濟社會的發展。一是社團管理的立法滯后，現行的《社團登記管理條例》“計劃”色彩濃厚，社團沒有獲得獨立法人地位，嚴重阻礙包括慈善團體在內的民間團體和互助性質的民間非營利性組織的發育成長。二是現行稅收等法規、政策讓行善者“氣不順”，與此同時，政府對企業“原罪”的制度性控制力不強，行政追究和司法追溯的不確定性較大，導致富不敢露，扼殺了民間慈善行動的有效激發。三是目前的慈善機構鳳毛麟角，且幾乎都是“官辦”機構，機構的組織建設不夠嚴密、運作透明度低，造成公眾不信任，難以在社會形成“慈善向心力”，公眾的慈善意識日漸淡薄。

在經濟快速發展、城鄉居民生活水平普遍提高的同時，必須要充分關注那些處于社會劣勢地位的困難群體。要通過完善社會保障體系，構筑社會困難群體長效幫扶機制，形成對城市困難群體的社會支持體系，使“老有所終、壯有所用、幼有所長，鰥寡孤獨殘疾者皆有所養”，從而維護社會公平，促進社會進步，全面建成小康社會。

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責任編輯杜福洲