閔行探索之鮮

實施以結果為導向的績效預算過程中，從戰略規劃和政策結果要求出發，并具體化為各層次的可計量標準，更有利于考察和評估支出項目的社會政策標準。

近年來，各級政府不僅著力于調整財政支出的結構，重點傾向于保障和改善民生支出，而且努力探索與公共財政要求相適應的預算管理方式。財政支出內容調整與財政支出管理方式改革的協調并進已經逐漸成為當前公共財政體系建設中的一個鮮明特點。《新理財》（政府理財版）上期報道的上海閔行區以結果為導向安排民生支出的探索，就是在各地改革探索中涌現出來的具有鮮明特點的案例。

應對民生需求

以結果為導向進行預算編制和管理是上世紀90年代以來很多發達國家在政府預算管理改革中采用的新模式。與傳統的預算管理模式相比，以結果為導向模式的主要特點體現為預算管理重點的變化，即從投入（支出）控制為中心轉變為以產出和結果為導向。傳統的預算管理重點在于控制公共資源的投入，即以控制支出為主。而在以結果為導向的預算管理中，則首先要根據國家戰略規劃來選擇和確定一定時期內運用財政資源所要達到的結果目標，然后根據結果目標來確定所需的產出計劃和數量，再根據產出指標來確定所需的投入。在衡量預算執行績效時，不僅要看是否超支，更重要的是看是否達到預期的成果目標和既定的產出。從國際上的實踐經驗來看，這一新的模式較之傳統模式能夠更加有效地配置財政資源和提高政府運行效率，有利于實現政府的戰略目標。我國通常把以結果為導向的預算稱為績效預算，近年來也有很多地方進行試驗和探索，但在實踐中比較偏重于對預算項目的績效評估，閔行區的改革則更加突出預算分配與戰略目標的關系。

閔行區過去是上海市的城鄉接合部，目前已經發展成為上海市的主要對外交通樞紐。近年來在經濟快速發展的同時，也面臨著人口規模壓力不斷加劇、城市基礎設施出現新的短缺等多方面壓力。雖然財政收入連年較大幅度增加，但收支矛盾仍然十分突出。因此，閔行區委區政府借鑒國際經驗，提出以結果為導向分配預算資源，安排民生支出的改革思路，區財政局在前幾年成功進行部門預算改革、“零基預算”改革、推行專業部門協同理財、建立財政性項目預算績效評估制度、完善公共預算審查監督制度等一系列改革的基礎上，在2009年的預算編制過程中，研究出一套體現結果導向原則，適合本地實際的程序和方法，應用于民生支出的預算安排。

結果導向的分配模式

首先，選擇民生支出領域進行改革試點。閔行區在2009年預算編制中選擇了教育（義務教育階段）、衛生（公共衛生與農村基本醫療）、勞動就業、社會保障、公共安全（社會治安、食品衛生、安全生產）等五大民生領域以及農民增收等，采取以結果為導向的方式編制預算。選擇這些領域的主要原因一方面在于這些方面的支出需求壓力較大，支出數額連年增長，亟需提高管理水平和資金使用效益；另一方面，在于這些領域的支出和百姓的生活密切相關，改革有助于更好地體現公眾的意愿和接受公眾監督。

其次，建立以結果為導向的預算分配模式。按照以結果為導向預算分配模式的基本思路：即戰略規劃——運用財政資源要達到的結果目標——實現結果目標所需的產出——產出所需的投入。結合本區情況，根據區委區政府制定的本區戰略發展目標的要求，對有關各部門分別確定工作目標，再依據工作目標確定相應的績效目標，預測需要向社會和公眾提供的公共產品和服務，從實現績效目標角度計算財政資金投入。預算項目申報與政府戰略目標、單位工作目標聯系密切，更好地體現了政府目標和為實現目標所做的職能工作之間的聯系。

舉例：區食品藥品監督局的食品安全項目。根據區委區政府制定的“以加強社會管理為著力點，深化產品質量與食品安全專項整治”的戰略目標，確定2009年度單位工作目標是：“突出監管重點，創新監管機制，豐富監管手段，狠抓關鍵環節和薄弱環節，嚴厲打擊違法活動，規范食品生產經營企業的經營行為，降低重大食物中毒和食品安全事件的發生率。將轄區內食物中毒發生率控制在8/10萬以內。”

預算單位圍繞該工作目標制定了相對應的績效目標和詳細的活動實施方案，在方案中對具體的活動計劃、所需資金量、影響因素等予以詳細的說明（見表1）。

預算單位在申報有關民生專項時，必須附有編制說明，說明本單位工作目標、項目績效目標，作為財政部門和區政府、人民代表大會在審議預算時的重要依據。

最后，公開項目預算，聽取公眾意見。為使民生項目的預算支出安排能夠更好地符合人民的意愿，閔行區財政局在實施以結果為導向的績效預算編制過程中，對擬安排的項目內容、資金及預計的效果在網上進行為期一個月的公示并征詢意見，受到了社會各界人士的關注。

進一步探討

從目前閔行區改革試點方案來看，有幾個方面的優點：一是把預算管理、政府部門工作與戰略規劃目標聯系起來，通過預算分配機制促使政府部門朝著一致的戰略發展方向運行，減少政府部門追求部門利益和短期行為。二是為預算分配的科學化和精細化提供依據。政府各部門根據戰略規劃各方面的要求，明確設定本年度量化的工作目標，并將其分解為具體的績效目標和產出目標，以此為依據安排項目、編制預算，減少了預算資金分配的任意性和盲目性。三是為預算執行績效評價建立了明確的政策標準。以往的項目績效評價中雖然也考慮社會效益，但往往停留在抽象概念上。實施以結果為導向的績效預算過程中，從戰略規劃和政策結果要求出發，并具體化為各層次的可計量標準，更有利于考察和評估支出項目的社會政策標準。

當然，由于閔行區改革探索剛剛開始，還有很多需要進一步探討研究的問題。例如地方戰略發展規劃、部門績效目標和工作目標的制定如何更加科學化的問題；結果為導向條件下預算績效評價的指標體系問題；如何在結果導向的預算管理過程中建立激勵和制約機制的問題；如何加強對預算績效評價結果的監督審查和披露的問題等都有待于在實踐中進一步研究解決。

（詳情瀏覽http://mhcz.shmh.gov.cn/proj.do?method=view，公示時間為8月13日至9月13日。）

#8195;#8195;（作者系財政部財政科學研究所研究生部財政教研室主任、研究員、博士生導師）