山西探路

山西省2007年開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點工作，為資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供了選擇路徑。財政部企業(yè)司經(jīng)過調(diào)研，認為山西試點政策行之有效，應當將其整合為“資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金政策”在全國施行，為資源型城市和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供財務制度保障。

政策之探

山西省是我國重要的煤炭生產(chǎn)基地，2007年全省煤炭產(chǎn)量達6.3億噸，約占全國的25%，銷售收入達2400億元，實現(xiàn)利潤250.6億元。在計劃經(jīng)濟時期，國家實行原材料低價政策以支持國家重工業(yè)的發(fā)展，造成資源型地區(qū)財力積累嚴重不足。同時，山西承擔著大量因資源開發(fā)造成的社會責任和財政負擔，生態(tài)環(huán)境治理方面壓力巨大，職工就業(yè)再就業(yè)和社會保障壓力沉重，產(chǎn)業(yè)引導、社會服務等公共職能亟待健全。

根據(jù)國務院批復的《關于在山西開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點的意見》，山西省于2007年3月起開展了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點，主要任務之一，就是建立生態(tài)環(huán)境恢復補償機制以及煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效機制。

山西實行煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點的政策措施中，直接影響煤炭企業(yè)財務狀況和經(jīng)營成果的主要是：全省統(tǒng)一征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，企業(yè)按規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復保證金和煤炭轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，又稱“三項資金”。

按照《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收管理辦法》規(guī)定，煤炭開采企業(yè)應按動用資源儲量上繳煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。該基金按不同煤種確定不同的征收標準，其中：動力煤每噸5至15元，無煙煤每噸10至20元，焦煤每噸15至20元。核定標準時，根據(jù)不同產(chǎn)能的礦井確定一定的調(diào)節(jié)系數(shù)，其中：90萬噸以上的礦井調(diào)節(jié)系數(shù)為1.0，45至90萬噸的為1.5，45萬噸以下的為2.0。

煤炭可持續(xù)發(fā)展基金屬于政府非稅收入，由地稅機關征收，納入各級財政基金預算，按照“統(tǒng)一征收、分級管理、專款專用、單獨核算、國庫集中支付”的原則管理，基金收入實行省、市、縣三級分成。

各級財政分成的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，由各級政府統(tǒng)籌安排，主要用于以下三個方面：一是單個企業(yè)難以承擔的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，包括煤炭開采所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染，大氣污染和煤矸石污染，植被破壞、水土流失、生態(tài)退化，土地破壞和沉陷引起的地質(zhì)災害等；二是支持資源型城市、產(chǎn)煤地區(qū)轉(zhuǎn)型和重點接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括重要基礎設施，以及符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求的煤化工、裝備制造、材料工業(yè)等；三是解決因采煤引起的社會問題，包括分離企業(yè)辦社會職能，棚戶區(qū)改造，與煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展密切相關的科技、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展。用于以上三個方面的支出，原則上按50%、30%、20%的比例安排。

根據(jù)《山西省礦山環(huán)境恢復治理保證金提取使用管理辦法（試行）》，山西省境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)應依據(jù)礦井設計服務年限或剩余服務年限，以噸煤10元的標準，按月提取礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復保證金。該項保證金按照“企業(yè)所有、專款專用、專戶儲存、政府監(jiān)管”的原則管理。經(jīng)省人民政府批準，省屬國有重點等煤炭開采企業(yè)，由企業(yè)設立保證金專戶儲存，專款專用，接受政府有關職能部門監(jiān)督。其他煤炭開采企業(yè)，其保證金由煤炭可持續(xù)發(fā)展代征機構監(jiān)交，納入同級財政部門儲存。

由企業(yè)專戶儲存保證金的煤炭企業(yè)，其環(huán)境治理方案經(jīng)政府相關部門批準后，由企業(yè)組織實施，并由環(huán)保部門組織驗收。在財政部門專戶儲存保證金的其他煤炭開采企業(yè)，按照治理方案提出項目實施計劃申請，經(jīng)同級環(huán)保部門及相關部門審查同意，并按要求完成治理任務后，資金由政府部門按項目直接撥付企業(yè)。對未完成環(huán)境恢復治理任務的，由相關部門監(jiān)察監(jiān)督，發(fā)出建議通知書督促限期完成。如逾期不完成的，由同級人民政府向社會公開招標進行治理恢復，費用從治理恢復范圍內(nèi)企業(yè)的保證金中支付。

根據(jù)《山西省煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金提取使用管理辦法（試行）》，山西境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)都要建立煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金根據(jù)原煤產(chǎn)量，按每噸5元的標準逐月提取，按照“成本列支、自提自用、專款專用、政府監(jiān)督”的原則使用。

對終止經(jīng)營的煤炭企業(yè)，已提取轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金有節(jié)余的，應首先用于本企業(yè)的職工安置，職工安置完成后仍有節(jié)余的，補交所得稅后作為企業(yè)清算收益處理。

2007年，山西省級煤炭可持續(xù)發(fā)展基金實際征收入庫103億元，超預算收入2億元。實際支出66.34億元，扣除省長基金、基金征收費用等7.1億元后，用于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理29.79億元，轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)14.86億元，解決采煤引起的社會問題14.59億元，三大投向合計59.24億元，各占50.3%、25.1%、24.6%。結余36.66億元，占省級收入總額的35.6%。

2008年，省級財政可安排用于三大投向的基金84.12億元，按照集中力量辦大事的原則，將70%的資金用于汾河流域生態(tài)環(huán)境治理修復工程、六大造林綠化工程、采煤沉陷區(qū)治理、節(jié)能減排示范工程等方面。

實踐之答

差異化管理

總的看來，將三項資金計入煤炭生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本，體現(xiàn)了煤炭資源的環(huán)境、生態(tài)、及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本，有利于逐步實現(xiàn)煤炭開采外部成本內(nèi)在化，扭轉(zhuǎn)以資源浪費、生態(tài)失衡、環(huán)境破壞為代價的發(fā)展模式。盡管企業(yè)提取三項資金增加了企業(yè)的賬面生產(chǎn)成本，但也為企業(yè)積累了資金，確保煤炭開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護“漸還舊賬，不欠新賬”。

企業(yè)提取三項資金可以納稅扣除，加上原來就承擔了部分生態(tài)環(huán)境治理恢復的支出，實際上對企業(yè)現(xiàn)金流的壓力比反映的成本負擔要輕一些。此外，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收調(diào)節(jié)系數(shù)以礦井核定規(guī)模作為依據(jù)，不同規(guī)模煤礦上繳的可持續(xù)發(fā)展基金存在明顯差別，45萬噸以下、45萬噸至90萬噸、90萬噸以上礦井規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)分別為2、1.5和1。規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)明顯有利于大型煤礦，有利于促進資源所在地區(qū)整合“多、小、散、亂、差”的煤炭開采局面。

一舉多得

山西省煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點一年多來，取得了顯著成效。煤炭開發(fā)收益分配趨于合理，地方政府財權與事權不統(tǒng)一的矛盾得以協(xié)調(diào)。煤炭可持續(xù)發(fā)展基金對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的引導推動作用十分顯著，產(chǎn)生了“四兩撥千斤”的良好效應，多年來因財力所限無法解決的生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟和社會事業(yè)等重大欠賬問題開始得到解決。

讓山西各界人士最關注的大型跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理項目得以啟動。汾河流域的生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，近期總投資100億元開始規(guī)劃實施，采取省、市、縣三級分攤，資金集中捆綁使用的方式進行。預計到2010年該工程項目實施后，全流域生態(tài)環(huán)境將得到明顯改善，“汾河流水嘩啦啦”的秀美景象將得以重現(xiàn)。

民生和社會事業(yè)也得到了有力支持。2007年，大同市投資3000萬元用于煤礦及城市棚戶區(qū)改造，涉及2萬多戶7萬人的住房問題開始得到解決。長期難以有效推進的國有煤炭企業(yè)分離辦社會工業(yè)也取得了突破性進展，產(chǎn)業(yè)結構深化調(diào)整也得到了政府引導資金的支持。

煤炭可持續(xù)發(fā)展基金為深化產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整提供了政府引導資金。一批符合山西產(chǎn)業(yè)結構特點，具有發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢的煤化工、裝備制造、新材料、旅游等項目得到政府資金的支持。

試點之獲

2007年12月，《國務院關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》提出“結合建立礦山環(huán)境治理恢復保證金制度試點，研究建立可持續(xù)發(fā)展準備金制度”。山西試點有效緩解了煤炭工業(yè)體制、資源和轉(zhuǎn)產(chǎn)方面的深層次矛盾，也為建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度提供了實踐經(jīng)驗和啟示。

政府對準備金實行部分統(tǒng)籌使用十分必要

從調(diào)研情況看，資源型城市普遍存在財權與事權不匹配的情況。資源開采企業(yè)可抵扣的增值稅進項額較少，導致增值稅額較高，形成資源產(chǎn)業(yè)貢獻的財政收入的重要構成。而增值稅恰恰是中央分成比較高的一個稅種，因此，地方獲得的財政收入所占比重也相對較低。

改變這種狀況，其根本措施是改革現(xiàn)行財稅體制，但這是一個長期而復雜的過程。山西試點經(jīng)驗表明，建立政府專項基金也是解決矛盾的現(xiàn)實可行辦法。在全國范圍內(nèi)建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金，由地方政府按一定比例統(tǒng)籌使用，這對協(xié)調(diào)地方政府財權和事權的矛盾，逐漸解決資源型地區(qū)歷史上的環(huán)境、民生欠賬，促進當?shù)厣鐣?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，具有重大意義。

盡快在全國范圍內(nèi)建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度

山西試點工作取得了積極的成效，但這些政策僅在一個地區(qū)和個別行業(yè)實施，具有局限性。一方面，實施三項資金的政策確實也在一定程度上增加了企業(yè)的成本，使山西境內(nèi)企業(yè)的煤炭成本要高于其他省份的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，因而企業(yè)呼吁盡快將相關政策在全國、全行業(yè)推行。另一方面，其他煤炭生產(chǎn)大省及石油、冶金礦山等其他資源型企業(yè)，也希望實施可持續(xù)發(fā)展的政策。資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度是山西試點三項資金的整合，盡快制定出臺，有利于政策的公平性和一致性，有利于推進全國資源型企業(yè)和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

企業(yè)多數(shù)對成本的增加有一定的承受能力

山西省按照三項資金的征收和計提標準，企業(yè)噸煤成本賬面上將增加29元至43元，由于所得稅抵扣和原部分成本轉(zhuǎn)化到三項資金的因素，企業(yè)實際增加的成本要少一些。而從煤炭銷售價格看，大同市的煤炭坑口價2002年為75元/噸左右，現(xiàn)在漲到470元/噸左右，漲幅高達527%。因政策性調(diào)整帶來的成本上升，遠低于同期煤炭價格的上漲幅度。

煤炭價格主要是由供求關系決定的，在目前情況下，三項資金的征收和計提不僅為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了必要的保障，同時也消化了成本增加的壓力。因此，近幾年資源產(chǎn)品價格普遍持續(xù)上漲，資源型企業(yè)效益普遍見好，未來幾年將是資源型企業(yè)消化和解決可持續(xù)發(fā)展深層次矛盾的黃金時期，也是建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度的最佳時期。

對不同類型企業(yè)應當實施不同的管理方式

山西試點政策措施針對不同類型企業(yè)采取差別式的管理方式，對建立可持續(xù)發(fā)展準備金制度也有借鑒作用。一是煤炭可持續(xù)發(fā)展基金區(qū)分企業(yè)規(guī)模大小，以此確定不同的征收標準，促進了煤炭資源的整合和規(guī)模化開采。二是生態(tài)環(huán)境治理恢復保證金區(qū)分重點企業(yè)和中小企業(yè)，實行差別化管理，有利于提高資金的利用效率，確保生態(tài)環(huán)境治理恢復工程的資金需要。三是區(qū)分企業(yè)的資源儲備和歷史負擔情況，確定具體管理政策。比如，對社會負擔較重的同煤集團，生態(tài)環(huán)境治理恢復保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)資金經(jīng)批準減半提取。考慮到大同市整體煤炭資源枯竭、城市轉(zhuǎn)型的嚴峻形勢，省政府將同煤集團上繳的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金返還給企業(yè)，并在企業(yè)分配上向大同市重點傾斜，實現(xiàn)了資源豐富地區(qū)對資源枯竭地區(qū)的財力橫向轉(zhuǎn)移支付。

制度之喚

資源型企業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的責任主體，政府的主要職責，則是從制度建設、政策引導、加強監(jiān)督等方面，引導和督促企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推進資源價格市場化改革，整合資源有償使用稅費制度，這應當成為當務之急。企業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的風險意識和動力，是因為沒有相關財務制度的規(guī)范和約束；企業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的財力，是因為產(chǎn)品價格中沒有考慮補償生態(tài)環(huán)境治理恢復等可持續(xù)發(fā)展的成本，可持續(xù)發(fā)展資金缺乏規(guī)范的積累渠道；市場機制失衡，是因為資源型企業(yè)產(chǎn)品成本不真實、不完整。因此，國家建立正式、統(tǒng)一的財務保障機制，并加大財務監(jiān)督力度，將是化解資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展困境的重要措施。各級政府應當運用財務政策，督促企業(yè)建立可持續(xù)發(fā)展的財務保障機制，在資金籌集、資產(chǎn)運營、成本控制方面，保證企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，履行安全、環(huán)保等社會責任。

三大問題

目前，有關法律、政策和一些地方政府的規(guī)章制度都要求資源型企業(yè)分別積累環(huán)境恢復治理與資源枯竭轉(zhuǎn)產(chǎn)資金（準備金）。例如，《煤炭法》要求“建立煤礦企業(yè)積累煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金的制度”，《財政部國土資源部環(huán)保總局關于逐步建立礦山治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》提出要分年預提礦山恢復治理保證金，海南、西藏等地也出臺了建立類似礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的文件。

這些規(guī)定，對于喚起各方對相關問題的重視、還原資源成本發(fā)揮了一定作用，但在制度的設計、執(zhí)行的效果、發(fā)揮的作用上，主要存在以下問題：

一是政出多門。各部門、各地文件要求預提的成本名目增多，且具體用途有交叉，既不利于資金效用的集中發(fā)揮，又對企業(yè)財務管理和資金流動造成了相當?shù)睦щy。

二是部門政策缺少強制性和可操作性。比如《財政部國土資源部環(huán)保總局關于逐步建立礦山資源治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》僅是提出了指導性的意見，沒有可供操作的具體規(guī)定，企業(yè)和地方政府都難以執(zhí)行，而地方的一些文件，則因法規(guī)層次太低而缺乏有效約束力。

三是先行財務政策的資金提取標準和財務管理方式各異，造成政策上的不平等。比如有些地方要求企業(yè)提取的資金交給政府集中安排，有的則是由企業(yè)自行使用，提取的標準也相差甚大；礦山企業(yè)集團分布各地的礦山企業(yè)面對五花八門的政策，加大了集團統(tǒng)一管理的難度。這既不利于政策發(fā)揮應有的作用，還會造成各地企業(yè)競爭環(huán)境的不公平。

此外，我國資源有償使用制度包括資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款制度，從調(diào)查看，在資源稅和礦產(chǎn)資源補償費開征的依據(jù)和使用方向上“名不副實”，有待進一步完善。另外，在實際執(zhí)行中，資源稅、礦產(chǎn)資源補償費不能有效調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益分配。資源稅從量計征，不能引導企業(yè)合理開發(fā)、綜合利用資源，也不能有效分配資源價格變動帶來的利益。而資源補償費標準偏低，沒有合理體現(xiàn)國家作為資源所有者的財產(chǎn)權益。

政策建議

隨著科學發(fā)展觀的深入人心，各部門、各地方都針對資源型企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，出臺了一些政策或制度，但在實際執(zhí)行中沒有形成合力。國家應當按照“綜合運用、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力、規(guī)范引導”的原則，整合已有的各項財稅政策，設計組成內(nèi)容相互協(xié)調(diào)的政策體系，從體制和機制上解決阻礙資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的深層次問題。據(jù)悉，財政部正在研究以建立“資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金”制度為突破口，整合當前各項財務政策，結束目前政出多門和執(zhí)行不力的局面。可持續(xù)發(fā)展準備金由礦山企業(yè)從成本中提取，專門用于支持礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的各項需要，比如實施采礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理恢復、資源儲備、利用“三廢”等可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度后，環(huán)境治理等可持續(xù)發(fā)展成本將納入產(chǎn)品成本核算范疇，使各類礦產(chǎn)品成本內(nèi)涵真實、完整，理順價格傳導機制，為充分發(fā)揮市場配置資源的作用創(chuàng)造前提。

同時，在推行礦產(chǎn)資源有償使用制度時，必須理順關系，整合相關稅費。在礦業(yè)發(fā)展和制度建設過程中，各國逐步形成了相當一致的思路和具體做法：不分資源條件優(yōu)劣，征收“權利金”以體現(xiàn)資源消耗補償；區(qū)別資源條件優(yōu)劣，征收“紅利”以體現(xiàn)級差收益分配；“資源耗竭補貼”制度：按銷售收入提取補貼，計入礦產(chǎn)品成本，形成企業(yè)專項基金，主要用途是尋找接替資源的投入。