農村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展及其探討

農村社會養(yǎng)老保險制度是社會保障權的重要內容。但以1992年《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》為基礎建立的養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“老農保制度”）已經不能滿足農民基本養(yǎng)老需要。一些地區(qū)開始探索建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。本文將對有關問題進行探討，以期促進農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

一、農村社會養(yǎng)老保險制度是社會保障權的重要內容

社會保障權是現代社會保障人的生存和發(fā)展的重要權利，其中養(yǎng)老保險制度是社會保障權的重要組成內容。在獲得社會保障權上，無論是城鎮(zhèn)職工還是農村居民都應享有平等的權利。我國是一個農業(yè)大國，農村人口有7.37億，占全國總人口的56%。農民作為我國公民的主體構成部分，理應享有基本養(yǎng)老保障權，在年老時也應獲得基本養(yǎng)老保障。

在我國社會保障體系建設中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度已經先行啟動并日趨完善，財政直接給與資金支持充分體現了政府所擔負的社會責任。而我國農村社會養(yǎng)老保險制度卻長期處于停滯階段，主要是受社會經濟發(fā)展水平和政府財力限制，也沒有相關法規(guī)予以明確和支持，但這并不代表政府不應該有所作為。從社會公平的角度考慮，應當將廣大農民納入社會養(yǎng)老保障體系。

二、建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度的必要性

從1986年開始，我國部分地區(qū)開始探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度。民政部在試點基礎上于1992年出臺了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，許多地區(qū)參照該方案啟動了老農保制度。它在資金籌集上采取以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，即個人交納要占一定比例；集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付；國家給予政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的集體補助允許稅前列支體現。

老農保制度以縣為單位進行統(tǒng)籌，屬于儲蓄積累性社會保險，國家財政沒有直接投入，在實際運作中存在資金籌集困難的問題。1992年《基本方案》規(guī)定：“農民個人月繳費標準設有2至20元10個檔次。”這一繳費水平明顯偏低。自上世紀90年代以來，農村集體經濟整體發(fā)展緩慢甚至衰落，大部分農村集體經濟組織無力資助農村社會養(yǎng)老保險，加之政府財政也沒有給與補貼，由此造成基金繳費水平過低，基金籌集總額偏小，養(yǎng)老金待遇水平無法滿足農民基本養(yǎng)老需求，這使老農保制度已經喪失吸引力，處于停滯和萎縮狀態(tài)。

政府在建立農村基本養(yǎng)老保障問題上負有不可推脫的責任。在老農保制度中國家財政沒有直接投入，政府責任沒有直接體現。從這種意義上講，這種養(yǎng)老保險制度并不完全具有通過國民收入再分配來實施社會保障的功能。這與當時的經濟發(fā)展水平和國家財政承受能力有著直接聯(lián)系。

隨著我國經濟發(fā)展水平的提高，國家財政也具備了承擔更多社會保障職責的財力。與此同時，隨著工業(yè)化和城市化進程的快速發(fā)展，因征地而失地的農民數量也越來越多，而大部分被征地農民再就業(yè)能力較差，如何解決被征地農民的基本養(yǎng)老問題成為十分緊迫而又現實的社會問題。當前有條件的地區(qū)應當積極穩(wěn)妥地推進農村社會養(yǎng)老保險制度，讓廣大農民享受到經濟發(fā)展和改革開放的成果。這將有助于密切黨群干群關系以及和諧社會建設。

三、農村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向

從社會發(fā)展趨勢來看，社會養(yǎng)老保險的最終目標應當是建立統(tǒng)一的、無城鄉(xiāng)差別的養(yǎng)老保險制度。農村社會養(yǎng)老保險制度只是在城鄉(xiāng)二元化經濟存續(xù)期間的一種過渡性制度安排。這是由我國社會經濟發(fā)展水平的不均衡以及政府財政社會保障支出承受能力所決定的。由于我國農村經濟整體上還不夠發(fā)達，農民收入水平還較低，政府財政收入還不能完全滿足各項公共財政支出需求，現階段的農村社會養(yǎng)老保險只能解決農民最基本的養(yǎng)老需要，是一種過渡性制度安排，還不能解決全部問題。在構建當前農村社會養(yǎng)老保險體系時，既要推進農村養(yǎng)老保險制度建設，又要發(fā)揮“家庭養(yǎng)老”與“土地保障”的作用，實現三者的有機結合。

在不具備在全省范圍內建立統(tǒng)一的農村社會養(yǎng)老保險制度的條件下，中央政府有責任從政策上對新農保制度給予必要扶持，支持有條件的地區(qū)從實際出發(fā)積極穩(wěn)妥地推進新農保制度。新農保制度以保障農民基本養(yǎng)老為目標，應采取“個人繳費水平與養(yǎng)老待遇掛鉤”的原則，根據本地區(qū)農民收入水平以及最低生活保障標準合理確定繳費基數和繳費比例，同時政府給予適當補貼，以提高新農保制度吸引力。

在經濟發(fā)達地區(qū)，可以建立無城鄉(xiāng)差別的社會養(yǎng)老保險制度，將農村居民（外來農民工也可參加）納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險體系；在集體經濟相對發(fā)達以及政府財政有一定承受能力的地區(qū)，可以建立以農民、集體繳費為主，政府財政給予補貼的農村養(yǎng)老保險制度。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，當前主要是建立完善被征地農民的基本養(yǎng)老保險制度。

四、新型農村社會養(yǎng)老保險制度建設中需要關注的問題

（一）政府應當發(fā)揮引導作用，并切實履行出資承諾。

政府財政給與補貼是新農保制度的亮點，是政府履行社會責任的直接體現。從有關地區(qū)新農保制度創(chuàng)建經驗來看，縣市區(qū)政府大都承諾按一定比例給與補貼，這對于引導參加新型農保制度發(fā)揮了積極作用。但是目前我國絕大部分地區(qū)仍然處于發(fā)展期，各個方面都需要大量投入，而養(yǎng)老保險基金管理要求“專款專用、封閉運行”。在財政支出需求龐大以及新農保制度啟動初期基金支付壓力不大的現實情況下，縣市區(qū)政府可能將財政收入優(yōu)先安排用于其它支出，這將影響新農保財政補助資金的落實。如果財政補貼資金長期不能落實到位，勢必會產生基金支付風險，這不僅會損害政府信譽，還將影響到新農保制度的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為此，有關政府應當切實履行出資承諾，將財政補貼及時落實到位。

（二）適時提高農村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。

養(yǎng)老保險制度以“大數法則”為基礎，只有在較大范圍內進行統(tǒng)籌，才能提高養(yǎng)老基金調劑能力，增強基金抗風險能力和支付能力。目前絕大部分農村社會養(yǎng)老保險制度還停留在縣市區(qū)統(tǒng)籌層次，基金統(tǒng)籌水平比較低，這將影響社會養(yǎng)老保險互濟功能的發(fā)揮。此外，各縣市區(qū)分散管理基金也不利于提高基金管理水平，而且容易出現擠占挪用基金問題，甚至造成資金損失。在今后的工作中，有必要適時適當提高統(tǒng)籌層次，這有利于建立科學規(guī)范的農村養(yǎng)老保險制度，也可以避免同一地區(qū)不同縣市區(qū)之間的養(yǎng)老待遇差別較大的問題。為體現公平原則，在提高統(tǒng)籌層次時需要考慮基金統(tǒng)籌較多的縣市區(qū)的利益。在制度試點完善后，可先過渡到地市統(tǒng)籌農村養(yǎng)老保險基金。

（三）在確保資金安全的條件下實現農村養(yǎng)老保險基金的保值增值。

社保基金只有維持一定的收益率才能實現保值增值，才能抵消物價上漲對基金的侵蝕。目前農村社保基金保值增值差的問題十分突出。按照要求主要存入銀行和購買國債，且國家沒有向農保基金定向發(fā)行國債，基金收益主要是銀行利息收入，收益率很低。

投資渠道狹窄是制約農保基金保值增值能力的重要因素。在保障基金的安全性和流動性得到保證的前提下，有必要通過安全合法的投資渠道增加基金收益。建議中央政府從政策和資金上對新農保制度給予必要扶持。如可以向農村社會養(yǎng)老保險基金定向發(fā)行國家債券。此外，在基金統(tǒng)籌層次提高之后，也可允許將一定比例基金用于經營風險相對較小但有穩(wěn)定收益的長期投資，如國家大型基礎設施建設，包括電力、供水、交通等壟斷性行業(yè)投資，具體可通過BOT方式由政府提供最低收益保證。

（四）加強監(jiān)管維護農保基金安全。

建立健全監(jiān)管制度，保障農保基金安全是不可或缺的內容。審計發(fā)現由于基金監(jiān)管制度不健全或未落實，造成大量老農保基金被擠占挪用，甚至形成巨額損失。保障農保基金安全，首先需要通過法制手段規(guī)范農村養(yǎng)老保險基金制度，然后依照制度建立基金管理和運作組織體系，并對基金管理機構和基金運作進行嚴格的監(jiān)管和核查。作為國家審計機關，有責任履行經濟監(jiān)督職責，維護農保基金安全，在監(jiān)督方式上，既可以對農保基金進行定期審計，又可以借助互聯(lián)網技術對基金的日常大額支出進行核查，由此實現對農保基金的經常性監(jiān)督。

（作者單位：審計署駐濟南特派員辦事處）