深化財政“上審下”的一點思考

根據我國現行財政管理體制和審計機關組織體系，財政審計包括本級預算執行審計（又稱財政“同級審”）、下級政府預算執行和決算審計（又稱財政“上審下”）以及其他財政收支審計。“同級審”是各級審計機關在本級政府首長的領導下，對本級預算執行情況實施的審計。“上審下”是審計機關對下級政府預算執行情況和決算的審計。“上審下”與“同級審”的不同之處在于：“上審下”的主體是上級審計機關，“同級審”的主體是同級審計機關；“上審下”的審計時限根據工作需要進行劃定，可以跨年度審計，而“同級審”是對當年預算執行全過程的審計。財政“上審下”經過了二十多年的實踐，其審計模式走入了一個套路，如何擺脫“老面孔”、“老一套”，轉變工作思路，創新審計方法，適應現代公共財政管理體制及財稅改革的要求，使財政“上審下”繼續深入發展，從審計署到地方各級審計機關都在進行積極探索和有益嘗試。

一、“上審下”的歷史沿革

《審計法》頒布實施以前，我國財政審計實行的是單一的“上審下”制度，即上級審計機關只對下級政府財政收支進行審計，不對本級預算執行情況進行審計監督。但從審計實踐來看，地方財政行為不規范和違紀問題往往與本級政府意志、政府行為、地方利益有關，只有對本級政府財政收支進行審計，才能全面深入地反映財政管理中存在的深層次問題，進而從體制、制度和機制等方面提出意見建議。

《審計法》頒布實施后，財政審計開始實行“同級審”與“上審下”相結合的審計監督制度，審計機關不僅要對下級政府的預算執行情況和財政決算進行審計，還要對本級預算執行情況進行審計。這樣就改變了以往單一的“上審下”制度，擴大了財政審計領域，增強了財政審計力度，形成了一個從不同層次、不同角度對政府財政收支進行審計監督的方式。各級審計機關以“兩個報告制度”（即向本級政府提出預算執行情況審計結果報告、受政府委托向人大提出預算執行和其他財政收支情況審計工作報告）為中心，積極開展了對本級預算執行情況的審計和對下級政府財政預決算的審計。

二、“上審下”的發展現狀

財政“上審下”經過二十多年的發展，多數地方已形成了“兩年審一次，一次審兩年”全覆蓋無間斷式的審計格局，但對于本級行政區劃內所轄下級政府較多的審計機關來說，由于下級政府數量多，審計任務重，而財政審計力量嚴重不配比，這種審計格局已經越來越難以適應形勢的變化。經濟的高速發展，使財政稅務部門業務總量和經濟內容的復雜程度呈幾何級數遞增，靠一個財政處或一個財政科幾個人的力量，要在短短的時間內，把一個地區兩年的財政狀況摸清摸透是不太現實的。審計人員像走馬燈一樣，一年跑六、七個地方，兩年就輪完一遍實在不堪重負，審計效果也令人堪憂，要完成審計計劃，審計質量就難以保證。一些縣（區）特別是鄉鎮一級的“上審下”，幾乎已經流于形式，抄幾個報表數字交差。同時由于財政“同級審”的存在，審計內容和范圍有所交叉，有一些界限不明確，也存在重復檢查的問題。因此近些年，從審計署開始，財政“上審下”的形式有了改變，如2006年審計署開展的對5個省各類中央補助資金的全面審計。

三、深化“上審下”的途徑

財政“上審下”應該走向何方，該如何擺脫十幾年如一日的老面孔，尋求新的發展和變化，不僅審計署在探索，而且地方各級審計機關也在不斷探索、不斷創新。筆者認為，要改變財政“上審下”的形式，豐富“上審下”的內容，可從以下幾方面進行嘗試：

（一）在常規“上審下”中側重財政專項資金審計內容。如側重對農業專項資金、社保專項資金、教育專項資金、上級政府對下級政府轉移支付性質資金以及重點建設資金、政府采購資金等財政專項資金的審計。由于這類資金審計與各業務處有重合，因此需要在同一審計機關內部整合資源，打破科室和專業審計界限，實行審計計劃、方案、實施、報告、處理的“五個統一”，一次審計，兩樣成果，同時避免重復審計。

（二）在常規“上審下”中突出財政級次管理審計內容。如省廳近幾年開展的對各設區市財政預決算級次管理審計。這一審計模式注重對整個政府性資金預決算級次管理情況進行審計，重點檢查財稅部門預決算級次管理的合規性、真實性、準確性，檢查共享稅和應上繳上級財政的各項行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入等非稅收入的征收、管理和解繳情況，揭示混淆入庫級次、擠占上級收入等突出問題，重點檢查主管部門亂開政策口子，違規減免應上繳上級財政管理的各項非稅收入。實踐證明，這一審計方式突出了對下級政府財政預算執行和財政決算全過程關鍵環節和內容的審計，對于維護財政預決算級次管理和分配秩序，關注政府財政資金的安全和使用效益，有效回避常規“上審下”的審計風險是一種有益嘗試。

（三）將“上審下”與下級審計機關“同級審”相結合。“同級審”與“上審下”雖然存在著內容和級次等方面的差異不能相互代替，但可以通過整合上下級審計機關的審計資源，將二者結合起來充分發揮審計的整體優勢。在開展“上審下”之前，先了解和掌握下級審計機關“同級審”的情況，找出二者的結合點，統籌規劃、相互銜接，劃定各自的重點范圍。特別是對“同級審”摸得透而管不了，“上審下”管得了而摸不透的問題，作為審計重點，區別情況，各有側重，達到上級與下級、質與量的結合，形成一個有機整體，既可減少“同級審”與“上審下”不必要的的重復審計，又能相互補充，提高審計工作質量和效率。

（四）將“上審下”與下級政府領導經濟責任審計相結合。近年來，黨政領導干部特別是縣級以下黨政干部經濟責任審計有了較大發展，不管是縣級、市級還是省級干部經濟責任審計，由于是對一把手的審計，財政運行狀況的審計是其核心內容，這就使實際操作中將二者相結合進行審計成為可能。特別對于經濟責任審計任務繁重而審計力量又相對薄弱的市、縣級審計機關，這是解決二者矛盾的有效途徑。通過對本級財政資金運營情況的審計，以黨政領導干部任期內財政收支活動為載體，以經濟責任為重點，強化對重點領域、重點部門、重大投資項目、重點資金的審計，深入揭示深層次問題，充分發揮財政審計的整體效益，拓寬“上審下”成果的運用。

（作者單位：江西省審計廳）