基層投資項目審計面臨的問題探析

隨著國民經濟的持續快速發展，國家經濟實力進一步增強，各級政府為構建和諧社會，促進科學發展，大力實施強民惠民政策，不斷加大城市基礎設施建設和“民生工程”的投入。而基建項目又是高利潤、高回報、高風險的項目，為防范風險，提升投資效益，投資項目的審計監督越來越引起政府和領導的高度重視。從2002年始，崇仁縣委、縣政府連續兩年下發了《關于進一步加強固定資產投資項目審計監督的通知》，規定所有國家、集體、國有控股企業投資建設的項目，未經決算審計，不得撥付資金、不得辦理決算、不得驗收。實施五年來，年均審計投資項目68個，送審金額1.2億元，核減工程造價1 400萬元，核減率12%，為政府節約了大量的建設資金，贏得了領導、部門和公眾的贊譽。但在幾年的投資項目審計實踐中，我們深深感到基層審計機關，尤其是縣級審計機關，由于管理體制、監督形式、監督手段等原因，也碰到諸多的困難和問題，面臨許多困惑和憂思。本文試就基層審計機關如何搞好投資項目審計拋磚引玉，作一探討。

一、基層投資審計面臨的問題及成因

基層審計機關人手少、項目多、任務繁重，加之實行雙重管理體制，審計的獨立性往往要受到限制，在實施投資項目審計的過程中面臨四大難以解決的矛盾。

（一）弄虛作假騙套國家建設資金與事后審計監督無法準確核實的矛盾。基本建設投資項目周期長、跨度大、變動頻繁。在工程造價的審計過程中，我們實施的是工程決算審計，由于缺少事前、事中項目實施的全過程監督，在計算核實工程量上大多憑簽證。由于建設方、管理方與施工單位達成默契、串通各方，搞虛假隱蔽工程簽證；或多計重計工程量；或高估冒算，多計工程價款；或偷工減料，以次充好，騙取工程資金。審計機關往往束手無策，在爭執之中只有就簽證審計而簽證，難以達到審計結果的真實性。

（二）地方利益驅動的地方保護主義與審計機關承擔防范風險的矛盾。我們在審計投資建設項目，尤其是國家投資建設項目時，往往能夠發現有截留挪用、弄虛作假、多投少建、高估冒算，配套不到位等一系列問題，但要維護審計的真實性、公正性、客觀性，實事求是出具審計報告，項目驗收就無法過關，項目資金就有可能被收回，地方政府出于地方利益和地方建設的需要，往往責成審計機關按上級下達的資金出具報告，作出審計結論，審計機關又礙于當地政府人、財、物三權，出具審計報告，作出審計結論只有聽之任之，違心出具虛假報告，承擔審計風險。

（三）無緣參與跟蹤監督與必須作出審計結論的矛盾。國家投資建設的項目或當地政府投資建設的重點建設工程，決策時審計機關一無所知，實施中審計人員無緣參與，監督的全過程集中于建設、規劃、設計、質檢、監理和業主等部門。工程竣工初驗后，審計機關才正式介入進行工程決算審計，這種事后監督的審計模式，不僅難以核準核實，而且一些既成事實的問題難以得到糾正和解決，甚至出現與《合同法》和《審計法》相悖的行為。到底適用哪個法的問題，因為按照《合同法》規定，只要業主與承建方簽訂了合同，合同條款所約定工程完成了，就必須按合同執行；但我們在審計中發現一些工程存在高估冒算的現象，按照《審計法》又必須核減，致使審計人員在審計中面臨有法難依，執法無據的矛盾。為避免審計風險和行政訴訟，在求證無果的情況下，只好屈從而又不甘心地出具審計報告，作出審計結論。

（四）審計任務繁重和審計力量不足的矛盾。隨著各級政府對審計監督的重視和支持，審計機關的任務非常繁重，在基層盡管項目較小，但每年投資建設的項目上百個。為保證審計質量，每個項目審計人員必須親臨現場，實施測量和計算，而目前基層審計機關尤其是縣級審計機關業務人員只有1～2人，要完成如此繁重的任務，往往顯得心有余而力不足，常常高負荷、超負荷工作。在此狀況下，只好退而求其次，在兩難之中取其重，主要抓住一些投資比較大的項目組織力量，認真審計，對一些小項目只好馬虎，在把關上不是很嚴，往往會按照建設單位的要求出具工程決算審計報告。

二、化解基層投資項目審計矛盾的對策和建議

（一）突出普遍性問題，完善監督機制，把好工程造價關。

工程造價審計是投資項目審計的重中之重，在造價上弄虛作假是投資項目中最普遍、最常見的問題，也是審計監督的關鍵環節。要搞好工程造價審計，筆者認為，審計人員要重點關注工程量的增減變化及其真實性、合法性，關注招標項目工程量調整情況，關注價格變化因素等三個方面的問題，嚴格按照定額標準從嚴把關；同時建立和完善政府投資項目審計管理和質量控制制度，從制度上規范項目相關部門的責任，約束相關人員的行為，從源頭上遏制投資項目結算中高套定額、高估冒算、虛增成本、弄虛作假等突出問題，減少損失浪費，節約建設成本，提升投資效益。

（二）關注體制性問題，優化管理機制，把好審計質量關。

要保證國家投資建設項目，切實做到專款專用落到實處，造福于民，必須從根本上改變現行的審計雙重管理體制，變雙重管理體制為垂直管理，使審計機關和審計人員在審計中敢于大膽揭露問題，確保專項資金審計真實、客觀、公正、合法。在目前不能改變審計管理體制的情況下，審計人員要在突出工程造價審計的同時，全面關注政府投資建設項目的管理性問題，把造價審計、管理審計、基建財務審計有機地結合起來，做到既揭露和反映問題，又分析問題產生的原因。從改進管理、提高效益的高度上提出有針對性的審計建議，使審計結果報告納入當地黨委、政府、人大的決策和督辦層面，有效地促進政府提高投資項目管理水平。

（三）關注監督盲區問題，建立聯動機制，把好跟蹤環節關。

針對基本建設投資項目普遍存在的決算超預算，預算超概算，概算超估算的“三超”現象，一方面審計機關必須將審計“關口”前移，實行從前期準備，項目實施直至竣工投入使用全過程的跟蹤審計，做到及時發現并糾正問題，“不等亡羊先補牢”，避免造成不可挽回的損失。另一方面，建立聯動審計工作機制，由政府牽頭不定期地召開建設、規劃、設計、質檢、監理及項目業主聯席會議，提出共同加強行業約束，規范行業管理的要求，增大事前、事中控制的合力，從而使送審項目資料充分達到真實、完整、規范，促進各職能部門加強管理和監督，為提高審計質量和審計效率營造相互協調，左右聯動的審計環境。

（四）注重審計效能，整合審計資源，把好介入資格關。

官多兵少、人員老化、復合型專業技術人才奇缺已成為困擾基層，尤其是縣級審計機關的突出問題，面對投資審計項目越來越多和逐步推行的全過程跟蹤審計、預決算雙審制度而日益增加的工作量，既為創新發展投資審計提供了機遇，也凸顯審計力量嚴重不足。要化解這一矛盾，滿足政府對投資審計的需求，滿足社會對投資審計的期盼，必須爭取當地政府的高度重視，借助社會力量，建立利用社會中介機構參與政府投資項目審計的工作機制，規范利用中介機構參與政府投資審計的資格條件、委托程序、審計行為和質量監督等，由審計機關嚴格把關。同時，將利用中介機構參與投資審計經費列入財政預算，從專項經費上予以保證，從而更好整合審計資源，創新審計機制，向社會要審計力量，促進審計效率和質量的提高，使審計工作更好地為經濟建設，為經濟發展服務。

（作者單位：崇仁縣審計局）