遼寧省地方政府債務風險問題研究

[摘要]地方政府債務的良性發(fā)展是地方經(jīng)濟的重要支柱。但是盲目和過度負債，會給地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴重危害。在金融風險不斷財政化的今天，地方政府債務風險作為一種主要的財政風險，已經(jīng)超過了金融風險，成為危害我國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的隱患。本文以遼寧省為例，從地方政府債務的實際情況出發(fā)，分析其中存在的問題，并由此提出化解風險的建議和對策。

[關鍵詞]地方政府債務；財政風險；債務風險

[中圖分類號]F811.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2008)08-0076-04

在經(jīng)濟體制改革不斷深入的今天，地方政府債務風險開始在一些地區(qū)顯現(xiàn)，由于其潛在的風險很大，如不積極防范和化解，對國家的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定將會是一個嚴重威脅。因此需要從理論上積極探討地方政府債務風險的涵義、特征、防范措施等。以期在實際工作中以理論研究成果對這種風險進行控制和化解。為政府宏觀調(diào)控提供政策依據(jù)。

一、地方政府債務概述

地方政府債務是指地方政府作為債務人，由于過去的交易或事項而引起的將會導致經(jīng)濟資源外流的政府現(xiàn)有責任。

根據(jù)世界銀行漢納·普拉科瓦(Hana Polackova)發(fā)展和完善的財政風險矩陣模型，政府債務可以用兩對概念的組合來表示，即政府債務可以是直接的或者或有的。顯性的或者隱性的。

因此將地方政府債務按照不同的標準。可以分為如下類別：

1、按照債務的發(fā)生是否屬于法定義務，可分為顯性債務和隱性債務

顯性債務是指建立在某一法律或者合同基礎之上的地方政府債務。它是地方政府具有法定償付義務的債務。

隱性債務是指不以某一法律或者合同為基礎的，產(chǎn)生于公眾預期或者政治壓力的，由地方政府承擔償付責任的債務，是一種道義債務。

2、按照債務發(fā)生是否需要特定的條件。可分為直接債務和或有債務

直接債務是指不需要特定事項的發(fā)生。在任何情況下地方政府都需要承擔支付責任的債務。這種債務的產(chǎn)生具有必然性，并不依賴于任何具體事件的發(fā)生。

或有債務是指基于特定事件發(fā)生的地方政府債務。顯然，由于或有債務要由未來其他事項的狀況來決定，因而其發(fā)生的概率和規(guī)模往往較難預測。

以上兩種分類是地方政府債務的基本分類，這兩種分類形式相互交叉，組成地方政府債務的4種基本類型。即直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務(如圖1所示)。

二、遼寧省地方政府債務風險現(xiàn)狀

地方政府債務風險是指各級地方政府在組織債務借貸和償還過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及各種經(jīng)濟因素的不確定性，造成地方財政收支矛盾激化。破壞地方政府財政穩(wěn)定與平衡可能性的風險。

本文以遼寧省為例來分析地方政府債務風險情況。

(一)規(guī)模風險

地方政府債務規(guī)模風險是指由于債務規(guī)模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。從遼寧省具體情況來看：截至2004年末，全省(不含大連，下同)全口徑政府顯性債務金額達到722.34億元，按照可比口徑計算。比上年增加40.37億元，增長5.92％。

目前遼寧省地方政府債務融資機構還很分散，合法與不合法債務并存，具體的總量還很難把握。以上數(shù)據(jù)僅僅涉及顯性債務。尚不包含金融機構的不良資產(chǎn)、國有企業(yè)的虧損和民間集資活動等隱性債務。

由此可見。遼寧省的債務規(guī)模已經(jīng)很大。很可能超過了政府財政的承受能力。

(二)債務結構風險

地方政府的債務結構風險主要是指各類地方政府債務狀況所顯示的隱患。具體包括如下風險：

1、直接顯性債務風險

由于《預算法》規(guī)定我國地方政府沒有直接發(fā)行地方政府債券的權利。所以遼寧省地方政府的直接融資渠道主要有以下幾種(參見表1)。

其中規(guī)模較大的類別為：國內(nèi)金融組織借款占53.47％；國債轉貸資金占13.2％；國際金融組織貸款占5.29％；向單位借款占6.51％；中央專項借款占6.49％。

國內(nèi)金融組織借款、向單位借款和向個人借款都屬于地方政府以“多元化融資”的名義舉借的債務。這部分債務本身并不符合《預算法》的立法精神，實際在運作過程中又往往在財政監(jiān)督之外。所以這部分直接債務的風險很大。國債轉貸資金的規(guī)模也相對較大。2004年遼寧省國債轉貸資金的金額為73.52億元，部分用于沈山、沈大、錦朝、丹本、丹莊等高速公路建設及城市基礎設施建設等項目。這其中有政府部門直接使用和還款的部分，進入還本付息期時實際上是預支了后幾年的建設資金，因此要投入巨額的配套資金，其風險不應忽視。

地方政府外債包括外國政府及國際金融組織的貸款。據(jù)統(tǒng)計，2005年遼寧省擁有外國貸款項目283個，金額達36.73億元(參見表2)。外債屬于主權債務，具有很強的償還剛性，凡舉債運用不善，不但不能達到預期效益，還會形成沉重的債務壓力。

2、或有債務風險和隱性債務風險

近幾年地方政府的或有債務和隱性債務規(guī)模在不斷擴大，而在一般的財政預算和債務統(tǒng)計中，幾乎都不包括這部分債務，甚至很多地方政府在進行決策時也不考慮這些債務。實際上隨著某些條件和某些或有事件的發(fā)生，這些債務將不斷直接化和顯性化。其可能造成的風險不容忽視。

3、縣鄉(xiāng)政府債務風險

在遼寧這樣一個老工業(yè)基地。由于其產(chǎn)業(yè)結構的特點，導致長期以來遼寧省政府將工作重心和重點始終放在大城市、大企業(yè)上，忽視縣及縣以下問題。其后果是：第一，地區(qū)間財力差距不斷拉大。截至2002年，人口、財政供養(yǎng)人口、地域面積分別占全省的20％、16％和30％的朝陽、阜新、鐵嶺三市可支配財力僅占全省的7.1％，GDP占全省的6％；而作為全省龍頭的沈陽、大連兩市，當年的財政收入和財力分別占全省的47％、43.1％。第二。縣與縣之間預算收入差距較大。近兩年，一般預算收入最高的瓦房店市、海城市等，比最低的西豐縣、彰武縣的收入要高出10多倍。

(三)債務效率風險

地方政府的債務效率風險包括兩方面涵義。一方面指由于債務資金的使用效率不高。使償債資金不能從投資項目中有效獲得的風險。截至2004年，省本級、市本級直接顯性債務余額共計為873.60億元。占全省總額的80.33％。其中省本級政府債務增加的主要原因是省交通廳向國有商業(yè)銀行舉債，用于沈山、沈大、錦朝、丹本、丹莊等高速公路建設。從投向上看，絕大部分投入到高速公路、水庫、農(nóng)村電網(wǎng)等跨地區(qū)的基礎設施建設上。不僅為全省經(jīng)濟的發(fā)展注入了動力，也為各市承擔了相當大的發(fā)展成本。但同時，省本級政府債務規(guī)模龐大，負擔沉重，給政府下一步的償債工作帶來了很大的壓力。

另一方面是指由于債務資金的管理效率不高，即由于債務資金的管理水平不佳所造成的不利于債務資金有效使用的風險。因為到目前為止，我國還沒有一個地方政府部門能夠說清楚本級地方政府到底有多少債務，融資總量都難以把握，也就不用奢談對債務的有效管理了。

(四)地方政府債務的外在風險

地方政府債務的外在風險是由地方政府及其金融機構無法清償?shù)狡趥鶆账鸬钠渌L險。

以面臨著較大風險的金融業(yè)為例，到2005年末，遼寧省主要商業(yè)銀行(4家國有商業(yè)銀行、11家股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行)不良貸款余額為869.06億元，不良貸款率為14.43％。同時依然有新增的趨勢，導致清收難度繼續(xù)增大。金融機構的嚴重虧損，制約了其信貸投放能力，構成了地方政府金融風險的主要來源。因為形成事實的不良資產(chǎn)有一部分是需要地方政府來承擔的。除此以外。一些過去發(fā)行了債券、挪用了客戶保證金的證券經(jīng)營機構。被撤銷或關閉之后所形成的資金缺口一般也要由地方財政來承擔一部分。正如遼寧省政府有關領導所說的，這等于把企業(yè)的債務轉化為政府的債務。對遼寧來說是一個很沉重的包袱。

三、引發(fā)的問題

第一，向上級政府轉嫁債務。雖然在我國法律規(guī)定中，上級政府沒有為下級政府償債提供資金的義務，但在2000-2005年間，全省44個縣財政自給能力下降了16個百分點。縣鄉(xiāng)財政“造血”功能不斷弱化。只能先靠上級財政補助“過日子”，所以這類借款如何償還以及是否償還都是懸而未決的問題。

第二，挪用其他財政支出資金。這勢必造成其他財政支出供應短缺。帶來損失。

第三，增加稅費或進一步加重債務負擔。隨著政府債務負擔的加重，最終可能陷入積重難返的尷尬境地，而且納稅人和收費對象的負擔也面臨著加重的風險。

以上3點在現(xiàn)有情況下的具體表現(xiàn)為：

(1)社會保障資金缺口。主要表現(xiàn)在3個方面：第一，養(yǎng)老保險資金缺口。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2002年遼寧省的養(yǎng)老負擔系數(shù)已達到41.2％，即全省平均2.43名在職職工撫養(yǎng)1位離退休職工，居全國首位。過高的撫養(yǎng)比造成遼寧省的養(yǎng)老保險基金連年缺口運行。第二，醫(yī)療保障金缺口。研究顯示，隨著人口老齡化的發(fā)展，醫(yī)療保險對財政資金的需求將大大超過養(yǎng)老保險對財政資金的需求。第三。失業(yè)保障金缺口。遼寧省的失業(yè)保險在實現(xiàn)100％覆蓋面、95％收繳率的情況下，年基金收入也只有13億元，最大保障能力僅為40萬人。而自實施社保試點以來，已有近160萬國有企業(yè)下崗職工與企業(yè)解除了勞動關系，其中半數(shù)以上將進入失業(yè)保險范疇。至2003年末，全省領取失業(yè)保險金的人數(shù)已經(jīng)達到100萬人。失業(yè)保險基金缺口超過10億元。同時，隨著國企改革不斷深入，城市居民最低生活保障資金的壓力也在逐漸加大。

(2)地方政府擔保。2004年遼寧省政府擔保的包括外國政府貸款、國際金融組織貸款、中外合資融資公司的特定貸款、國內(nèi)金融組織貸款、向個人和單位的借款等總計108.85億元，比2003年增長15％。由于地方政府不存在獨立的融資權，但又存在追求經(jīng)濟高增長的動機，加之擔保被認為是零風險和零成本的促進私人投資的手段。地方政府存在著對擔保濫用的現(xiàn)象。加劇了道德風險的程度。

(3)糧食采購和流通中的積累虧損。為了保護農(nóng)民利益，保障糧食安全，國家要求國有糧食企業(yè)按照政策收購農(nóng)民的余糧，并承諾提供充足的貸款。但是由于政策性和經(jīng)營性原因，國有糧食企業(yè)多已無力償還銀行貸款，形成規(guī)模巨大的虧損掛賬。最終成為地方政府的或有債務。

這些問題如不加以重視和及時解決。勢必影響今后當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

四、對策

(一)權衡地方政府的財權和事權，加大轉移支付力度

地方政府債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，財權與事權不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須在現(xiàn)有分稅制財政體制的基礎上。進一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上級和下級財政之間的收入與支出。完善財政轉移支付制度，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，加大對區(qū)縣的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少舉債規(guī)模。

(二)從增強地方財政實力入手，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展

解決區(qū)縣財政困難最根本的出路在于推動縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，不斷壯大地方財政收入規(guī)模，增加地方可用財力。因此，上級政府部門要制定推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策，采取扶持有效措施，解決區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢、地方財源單一的不合理狀況，建立多層次、多方位的財源體系，促進地方財政收入的穩(wěn)定增長。

(三)完善政府績效評價和監(jiān)督體系

解決地方財政供養(yǎng)負擔重、財政支出壓力大和剛性大的矛盾。就必須加快地方政府行政管理體制改革。一是淡化上級政府對下級政府的經(jīng)濟發(fā)展考核指標，將地方政府的職能轉換到公共管理和服務上來：二是精簡地方政府行政機構數(shù)量，減輕地方財政支出壓力；三是堅決杜絕“政績工程”。用科學發(fā)展觀來衡量干部的政績。

(四)全面清理各類債務，逐步化解地方政府債務，減輕財政支出和債務壓力

理清地方政府債務規(guī)模、結構、分布等基本情況，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務分類方法對債務進行分類登記，編制地方資產(chǎn)負債表。研究不同的處置辦法，進一步強化償債措施。

(五)健全債務管理機制，從體制上控制債務風險

1、建立高效的政府債務管理機制

明確政府債務管理機構的工作職責和權限，細化舉債審批程序，規(guī)范地方政府債務審批權限，不得擅自舉債。

2、建立靈活的政府債務償還機制

在財政部門設立債務償還專戶，專門用于償還政府債務。由財政預算內(nèi)、外資金償還的債務，財政部門按計劃和還款進度，將償債資金直接撥入政府償債專戶。逐步建立償債準備金制度，列入地區(qū)財政預算，實行專戶儲存，統(tǒng)一管理。

3、建立嚴格的政府債務監(jiān)督檢查機制

對政府重大舉債項目，要委派財務總監(jiān)或財政專管員，對舉債項目的財務活動進行全程監(jiān)管。

(六)建立公開融資渠道，允許有條件的地方政府發(fā)行地方債券

建立公開的融資渠道，使合理的舉債規(guī)范化，并設法使地方政府存在的隱性債務顯性化。允許有條件的地方政府發(fā)債借貸，以解決地方政府財力不足的狀況，將其納入預算管理，防范地方政府債務風險。

五、總結

為加快經(jīng)濟發(fā)展，最近幾年各地方政府無不想方設法擴大招商引資力度，鼓勵負債經(jīng)營、舉債建設，而地方政府各部門舉債管理上的混亂局面，致使地方政府債務大量存在。本文以遼寧省為例，從規(guī)模風險、債務結構風險、債務效率風險和地方政府債務的外在風險等4個方面分析了地方政府債務風險的現(xiàn)狀，并提出了所存在的問題。

從分析中可以看出。地方政府債務風險的復雜性決定了研究其對策的重要性和必要性。該研究不但有利于地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，還有利于國家金融秩序的穩(wěn)定與健康運行。因此，本文認為中央政府應首先從自身出發(fā)，合理確定地方政府的財權和事權。并同時完善財政轉移支付制度，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，加大對區(qū)縣的轉移支付力度，減少舉債規(guī)模。其次要重視地方政府債務的增長趨勢及其對當?shù)亟?jīng)濟的影響，從制度上拓寬和建立公開融資渠道，允許有條件的地方政府發(fā)行地方債券，以解決財力不足的問題。最后要完善政府績效評價和監(jiān)督體系，并加強對高風險渠道的控制，健全債務管理機制，控制債務風險。