主體功能區框架下產業發展戰略研究

摘要：主體功能區這一概念的提出，豐富了我國區域發展的理論，必將優化我國的空間結構，提高開發效率，增強區域的可持續發展能力，切實有效地保護好國土資源和生態環境。而發展戰略正確與否決定著主體功能區建設的成敗，本文將在主體功能區框架下對產業發展戰略進行探索。

關鍵詞：主體功能區 產業策略 發展戰略

一、引言

主體功能區是貫徹落實科學發展觀的有效舉措，是促進資源合理開發和保持自然生態環境的迫切需要，也是促進城鄉統籌和區域協調發展的重要途徑，推進形成和加快實施空間主體功能區，必將優化我國的空間結構，提高開發效率，增強區域的可持續發展能力，切實有效地保護好國土資源和生態環境。本文將從主體功能區劃的基礎上，分別對優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區提出各自的發展戰略。

二、主體功能區的劃分

主體功能區是指根據不同區域的資源環境承載能力和發展潛力，按區域分工和協調發展的原則劃定的具有某種主體功能的規劃區域。按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。“十一五”規劃綱要提出，要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發主要是加快工業化和城市化進程，在提高經濟增長質量和效益基礎上壯大經濟規模，集聚人口；限制開發主要是保護好自然生態，因地制宜地發展資源環境可承載的特色產業；禁止開發主要是控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。

三、主體功能區劃分基礎上的產業發展戰略

在主體功能區建設框架下，產業發展戰略要根據各個功能區的功能定位。正確定位每個功能區的產業政策的同時還要根據各功能區的特點進行優勢互補，利用優化開發區域和重點開發區域的發展為限制開發區域和禁止開發區域的順利實施創造條件。同時，加強優化開發區域和重點開發區域的聯系，使各自的比較優勢都能充分的發揮；優化開發區域和重點開發區域要加強優勢互補，還要充分利用限制開發區域和禁止開發區域的自然資源；承擔限制開發區和禁止開發區域的剩余勞動力。

(一)優先開發區域

優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域，那么在這類地區，要進一步提高國土資源的利用率，在地區發展道路上，必須走立體提升發展戰略。優化開發區的立體提升戰略需要完成兩個方面的提升：一是產業提升，通過產業結構調整，提高開發密度的潛能。優化開發地區在第一輪經濟增長中，主要利用經濟開發區作為產業發展的主要空間，目前這個空間的開發已趨向飽和。在此背景下，優化開發區促進產業升級，進行產業轉移，把資本密集型產業向重點開發區域轉移，大力培育輕工業產業集群。在優化開發區推進城鎮服務業的發展，也為吸引新的就業和人口流動創造了條件。重化工產業屬于資本密集型產業，對就業貢獻率遠低于輕工業，但服務業屬于勞務密集型產業。所以，優化區域的輕工業產業集群的培育，不僅有利于產業結構的立體升級，也為限制開發區的勞動力轉移創造了條件。

(二)重點開發區域

重點開發區域是指資源環境承載能力較強、集聚經濟和人口條件較好的區域，這類區域既要承接優化開發區域的產業轉移，也要承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為未來支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。雖然作為國家重點開發區域的邊界有待進一步研究劃定，但其重點開發區域的主體功能定位是毋庸置疑的。在主體功能定位上應突出以下三點。

1，通過強力推進工業化來實現區域經濟率先崛起

要注重發揮已有的產業優勢，增強區域產業配套能力，積極吸引外來資金和技術，大力承接優化開發區域和國際上的產業轉移，承接國際先進制造業和現代服務業轉移，發展前景廣闊的新興產業，引導產業集群化發展，壯大產業規模，力爭形成若干新的產業高地。要合理引導產業布局，進一步壯大區域內中心城市的經濟規模，充分發揮產業集群的輻射和帶動作用，使之成為經濟持續健康發展的新的經濟集聚區和新的經濟增長極。

2，通過加快城市化吸納和集聚更多人口

通過發展城市經濟創造更多的就業崗位，為農村人口進入城鎮創造條件，積極吸納限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，力爭形成若干城市新區。合理引導人口分布和城鎮空間格局，優化城市規模結構和布局。進一步增強人口集聚能力。

3，創建適宜人口集聚的生態環境和居住環境

重點開發區域要實現高起點的規劃與建設，尤其要加強基礎設施建設與規劃，改善投資創業環境，在工業化、城鎮化過程中，堅持發展與保護并重，保護好耕地、水面、林地、濕地等綠色空間，減少經發展對生態環境的影響，創造適宜人口集聚的生態環境。完善城市功能和公共服務體系，實現人口積聚和經濟積聚的相互促進、良性互動、協調發展。

(三)限制開發區域

限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系全國或較大區域范圍生態安全的區域。那么解決限制開發區矛盾，就是要重點解決環境、資源的承載力與人口、經濟發展的矛盾。在國土資源規劃中專門劃分出限制開發區，為這類地區發展模式提出了新思路。既然威脅這個地區發展的最大難題是人與自然的矛盾，那么我們對限制開發區的發展模式就應當從原來的產業開發思路，轉向圍繞減少人對自然壓力上來。鑒于人與自然的矛盾，減少產業開發強度的出路，就是減少這個區域內居住的人：如何減少人，也不能通過簡單移民來解決，而應當通過養育開發模式來解決。

所謂養育模式，包括對人和環境兩方面的養育。通過對人的“養”和“育”，在對人的能力和觀念的提升中實現人口流動和轉移。通過對自然環境養育，使自然發揮生態保護功能的同時，形成特定產業開發功能，如通過養育形成生態旅游集群等。具體構想如下：在養育中進行對限定產業的發展。凡是限制開發區，大都屬于不宜發展大規模制造業的地區，只能依靠當地資源稟賦進行旅游產業和特定能源產業的開發。為了保證這類地區因產業過度開發而失去生態環境保護功能，對這類地區所限定的產業開發。要走在養育中對限定產業開發的新路子。所謂養育開發，就要根據生態環境養育的程度和承載能力，確定產業開發范圍、時間和強度。這個地區產業開發不能走完全市場化道路，而是根據市場的需求與養育的程度進行有限制開發。

(四)禁止開發區域

禁止開發區屬于如國家級自然保護區、世界文化自然遺產等依法設立的各類自然保護區域等。與禁止開發相對應，必須建立一個保護主體明確、保護職能到位的管理體制。對具有特區性質的禁止開發區管理，傳統的做法往往是建立新的管理機構來履行職能。這是一種增加管理成本、導致管理機構與地方政府摩擦的低效率管理模式。有效的管理模式是將所在禁止開發區的政府實現職能轉換，成為承擔保護職能主體。禁開發區的政府要圍繞保護職能，進行行政機構改革。保護區的政府機構設置和人員編制，要走出現行的完全與上級政府相對應的行政管理體制，撤銷或精簡原來與經濟發展的有關機構，將其轉換為與履行保護職能有關的新機構，根據保護功能的需要，進行新的機構設計和調整。

禁止開發區的居民盡量不要通過移民辦法來解決，這是一種弊端很大的做法。由于居住在禁止開發區的居民在長期封閉狀態下形成的生活方式和文化具有很強的依賴性，強制性的移民使他們很難適應新環境的生活。經常出現移民的回流問題。為了減輕經濟開發對禁止開發區資源與環境的破壞，在尊重當地居民生活方式的前提下，人口轉移要通過針對不同類型的人采取不同方法來解決。總的思路是，通過保障金把禁止開發區的第一代人養起來，通過身份轉換，把第二代人用起來，通過教育使第三代人走出來。通過此方式，最終解決禁止開發區的經濟發展與保護的矛盾。

四、總結與展望

主體功能區劃的提出是促進區域協調發展的新突破，它根據資源環境的承載能力、現有開發密度和發展潛力，確定哪些區域適宜優化開發和重點開發，哪些區域應當限制開發和禁止開發。在主體功能區劃的基礎上，確定各區域的主體功能定位和產業發展方向，并按照功能定位調整和完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，推動形成各具特色的區域結構和分工格局，形成合理的區域發展格局。同時，正確適當的產業策略保證每一個功能區的順利發展，產業策略的制定對主體功能區的建設具有決定性的作用。主體功能區作為一個以經濟互補和分工協作為基礎，跨行政區界的經濟區形式，能夠促進區際經濟聯系，充分發揮地區優勢，加快區域產業結構優化升級，形成各具特色、合理分工的格局，實現經濟、人口、資源在空間上的均衡。