從“村改居”看村委會的改革走向

摘要：城鎮化引發并促進“村改居”現象。但整體上，“村改居”不可能在全國農村普遍實現，概其原因，各地農村存在的差異，城鎮化的普適性必然受到限制，因此，“村改居”并非所有村委會的改革目標。在當前環境中，村委會的改革走向應是根據環境變遷進行職能調整，以適應農村現代化進程的需求。

關鍵詞：村委會； 改革； 村改居

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544（2008）09－0174－03

村委會的改革方向是居委會嗎？對此，很多人可能持有肯定的態度。20世紀90年代初以來，隨著城鎮化的擴展，我國一些地方農村的村民委員會陸續改建為居民委員會，也就是“村改居”。時至今天，為滿足迅速提高城鎮化比例的需求，全國上下已有相當數量改為居委會的村委會。作為農村改革進行中出現的一種現象，“村改居”的積極意義顯然不可忽視，但是同樣不可不注意的是，“村改居”不僅僅是將村委會的牌子置換成居委會、宣布農民為城市市民，它更是國家和農村集體、農民之間重大經濟利益的重新分配。因此，考慮村委會的改革目標是否為居委會時，我們率先要考慮的問題是：“村改居”是因何而起？村民自治是否已經走到了盡頭？城鎮化是農村普適的改革路徑嗎？

一、 “村改居”的發生邏輯及問題

在我國，“村改居”現象是伴隨著城市擴展而發生的。有學者在研究中提到，1992年，深圳市鹽田區進行了一次“城市化”，將農民轉變為城市居民，而行政村也就變成了居委會（“村改居”）。[1]盡管，我們不能夠確認這是否為我國首例“村改居”工程，但也足以說明“村改居”在我國已有十多年的歷程。考察已有資料，20世紀90年代初期的“村改居”現象并不多見，并主要分布在城市化程度較高、經濟較為發達的沿海地區。“村改居”的真正興起是2000年，即我國農村陸續進入新農村建設以及城鎮化建設時期以后。至今，“村改居”已經成為各省推進城鎮化建設的重要手段之一。

作為全國各地普遍存在的現象，“村改居”的邏輯起點是什么呢？從城市發展以及擴張的角度來看，“村改居”是城市發展的一個結果。20世紀90年代以來，我國城市建設用地以年增長率4％的速度擴展，遠高于世界發達地區1.2％的平均值。而在目前正在執行或編制的城市總體規劃中，很多城市2020年的目標規模更是接近或超過現狀用地的一倍。[2]在這一過程中，農村的土地被納入城市用地擴展計劃是毋庸置疑的。按照現行《土地管理法》的規定，城市以及城市近郊的土地屬于國家所有，農村土地除法律規定之外，屬于集體所有。農民的土地在城市擴展中被占用，換言之，城市擴展至農村的過程也就是農村失去其集體所有的土地的過程。沒有了土地，無論文化、經濟水平以及其他條件是否達到城市標準，村民自治只得變成居民自治，村委會也就變成了居委會。現時，全國各地普遍以沒有土地或者土地較少作為“村改居”的重要衡量指標的原因就是因此而來。

當一國的城市化率超過30％以后，城市化發展速度將進入加速狀態。[3]按照這一說法，我國1978年的城市化率是18%，到1998年城市化率首次達到30%，2000、2002、2004和2006年，我國的城市化率分別是36%、37.7%，41.8%、43.9%。也幾乎是在以上時期內，各地先后出現“村改居”的熱潮，有些地方甚至打出“使村委全面退出歷史舞臺”、“終結農村戶口”的口號，將“村改居”作為政府推進城鎮化建設的重要工作之一。從這個角度上看，“村改居”很大程度上并非是農村發展的自身需求，而是城市擴展產生了無地農民而引發的現象。

從城鄉制度改革的角度看，城鄉二元體制深受研究者指責，而作為這一制度核心的戶籍分離制度是廢除呼聲最高的方面。當實踐中出現“村改居”時，這一現象適逢迎合了絕大多數人對戶籍制度一元化的呼吁，因此，研究者很大程度上將“村改居”視為國家逐步廢除城鄉二元體制的有效手段，進而提出諸如：“村改居”是現階段農村建設的必由之路、刻不容緩等等的理論觀點。當然，針對各地持續不斷地推進“村改居”工程，主流研究者提出了質疑，如有學者提出，“村改居”不能搞運動，應該慎重中進行。[4]另外，也有人提出，“村改居”不能以犧牲農民的利益為代價。[5]也不乏有人分析了“村改居”存在的種種“假性城市”現象以及改為居委會后，農民就業、社保難以落實等諸多問題。

“村改居”之所以出現較多問題，我們認為，缺乏統一規范是主要的原因之一。目前，除了在名為《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發2004（28號））提及“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地”之外，[6]我們沒有在其他全國性規范性文件中發現關于“村改居”工作的指導。盡管，2006年民政部門曾經提出，要將進一步明確“村改居”的工作原則，規范“村改居”工作的程序，切實維護農民群眾的土地權益，積極穩妥地處置好農村集體資產，妥善安置好村民群眾的生產生活，加強監督，最大限度地避免形形色色的侵害農民土地權益的做法。但是，統一的指導原則至今沒有出臺。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》只涉及土地問題，而關于“村改居”的標準、程序以及有關方面的權利義務方面的規定，尤其是“村改居”后，原村委會和居委會之間的權責繼承問題、資產處理事宜等，也沒有具體安排。現實中，對“村改居”進行規范的主要是地方立法或者政府文件。但各地區立法差異較大。可見，作為社會發展中，出現近十多年的現象，“村改居”沒有經過理論上的嚴格論證及預測，也沒有法律的統一規定，僅是一種依據城市擴展中，農村人口、土地變化而推進的改革措施。

二、 村委會的改革目標是居委會嗎

就村委會和居委會的異同而言，按照我國《憲法》一百一十一條的規定：“城市和農村居民按居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。因此，村委會和居委會都是基層自治組織，都有一定程度的服務性、自治性。但是，實踐中它們都有不同程度的行政化傾向，甚至被認為是基層政府的派出機構。從職能上看，村委會和居委會分別在農村和城市社區內負責上傳下達、組織發展公益事業、組織居民實現自治等方面的職能。差別主要是在于，村委會有強大的經濟管理職能，對集體所有的土地以及其他形式的財產依法進行管理以及分配；而居委會沒有經濟管理方面的職能。村委會的經濟職能是以農村集體土地為前提的。

居委會將會或者應否成為今后農村村委會改革的方向？我們認為，首先應該考慮的問題是各地農村是否有統一的發展模式。從差異上看，中國是一個國土遼闊、經濟發展不平衡、地理和文化差異頗大的大國，不同地區的中國農村，提供相當不同的理解中國農村和中國社會的啟示。[7]就經濟發展以及開放程度而言，有經濟發展較快、市場化程度高并且處于開放狀態的農村，如長三角以及珠三角的農村；有經濟發展落后，處于完全封閉狀態的農村，如中西部和西南部的一部分農村；也有介乎這兩種形態之間的各農村類型。各方面差異性的存在，使得不同的農村可能或者最優發展模式是不同的。

當由于城市的擴展，使得城市近郊的農村陷入城市的包圍時，這些農村的土地被征收顯然的無可避免。因為臨近城市以及各種社會因素與城市較為接近，這些農村原有的市場化程度就較高，居民務農比例較小，人口的城市化比例即使在“村改居”前也呈現上升趨勢，那么，“村改居”是勢在必行的。在條件成熟或者接近的情況下，即使村委會不改變，但在結構、功能上實質上與城市居委會已沒有差別，所以，“村改居”回應了當地社會發展的需求，如前所述，是城鎮化的結果。

但不能因此認為，村改居是所有農村村委會的改革方向。一方面是由于部分農村在地理位置、經濟結構以及市場化程度上都不具備城市化的條件。對于這樣的農村而言，城鎮化的形式主要是人口通過就業、升學等方式往外遷移，而不是將村委會改居委會。或者說，當城鎮化不能實現或較難實現時，村委會就是改成了居委會，事實上并無任何實質意義。另一方面，有些地方即使具備或者可以創造出城鎮化的條件，但作為農業大國，考察當地氣候、土壤等環境因素，從事農業種植比從事其他作業更能獲得經濟收益的。在這些農村中，保留農村形態比轉變成城鎮更為務實。有農業作為基礎，使得農民、農村以及農村自治組織——村委會的長期存在成為客觀必要。客觀上，這些地域在我國分布是十分廣泛的，例如在黃淮小麥產區、東北大米產區、西北棉花產區、以及長江中下游水稻產區、兩廣的蔗糖產區等。可見，當城鎮化不是農村發展的最優選擇時，村改居無從談起。

在我們看來，“村改居”的影響不僅僅是村委會名稱的改變、農民的戶口改變問題，更重要的是農村土地權益的變化、相關債權債務關系以及繼承、連接以及農民的可持續發展問題。一些地方也是在土地面積較少的情況下進行了村改居，但是沒有對集體債權債務以及農民的后續發展進行全面的規劃和安排，而是采取“先全部改制，后逐步完善”的辦法，其結果是村改居遺留的問題較多，諸如：改制后群眾沒有出路或者公共服務跟不上、各方面因素仍然城鄉有異等等。對于村民而言，村委會盲目改制是得不償失的，其城鎮居民資格帶來的積極意義也不大。

三、 結論

從我們以上的分析看來，考察全面城鎮化的可能性以及農村優化發展方略，將城市居委會模式視為農村村委會必然的發展方向是不正確的。其錯誤之處不僅僅是在于擴大了城鎮化的普及性以及優勢、忽視農村以及農民自治組織存在的歷史要求；而且存在一定的價值判斷錯誤，即認為居民自治比村民自治更先進、居委會比村委會更有優勢。

徐勇教授指出，新中國建立以后，國家全面主導社會，形成了“公社制”為基礎的農村社會和“單位制”為基礎的城市社會。但伴隨強控制的公社制式微的是，農村社會出現了一定的無序狀態，村民自治應運而生。但與公社體制不同的是，在村民自治的法律架構下，政府不能再以直接命令的方式對待村民委員會，村民委員會可以利用法律賦予自己的權利自主發展，并與政府互動。而中國城市社區自治比農村村民自治萌生更早。早在20世紀50年代初期，城市就建立了居民委員會。與農村村民自治不同，城市社區自治是在社區這一新的制度平臺上形成的。盡管社區自治的主體是居民，但更突出其社區地域性。特別是社區建設中的社區自治具有很強的政府規劃性。行政化的社區組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點，[8]與社區自治中出現的參與不足相反，村民自治建立在土地等生產資料集體共有基礎上，農民對村集體的事宜一般是極為關注的，民主參與較居民自治充足。

可見，城市居民自治和農村村民自治的建立以及成長是植根于特定的歷史環境基礎上，并適應了特定歷史條件下城鄉社會發展的不同需求。城市的經濟因素以及文化因素比農村優越，理論上更有利于民主發展。但村民共同擁有生產資料的事實使農民之間聯合出一個關系緊密的利益共同體。利益關系的同化產生了民主參與的需求，且構成強大的參與動力，這是立法上必須規定村委會的選舉應該以直選方式進行，而居委會的選舉則無此要求的原因，也是為什么長期以來，農村民主參與度遠遠高出城市居民的重要原因。因此，城鄉居民的生活模式決定了兩類制度的基本內容，而制度的制定者所能決定的只是制度的形式本身，兩種制度之間并無優劣之分。

農村村民自治及居民自治處理各具不同的生成和成長環境之外，還面臨不同的問題。如前所述，對居民自治而言，主要是參與度不足、行政化傾向嚴重。對村民自治而言，除了行政化問題之外，更重要的是在現代化進程中，如何進行制度創新以新的適應環境變遷的需求問題。在我們看來，與20世紀80年代村民自治制度建立初期相比，農村的環境變遷主要有三方面：其一是人口流動的加劇；其二是現代化進程中，國家權力在農村的日益趨強；其三是農村的市場化程度不斷提高。

處于流動中的中國農村，就人口數量變化而言，出現兩種分流。一種是農民外出務工者多，人口變動以流出為主，這些農村趨于空心化或者正處于空心化狀態；另一種是市場經濟比較發達或者地理位置鄰近城鎮，在這樣的農村中，人口流入較多，趨于密集化。在空心化農村中，農村發展所需要的資金、技術、以及人才等要素在人口流出中一同流失。農民對土地的依賴明顯減少，這使得村民自治不但失去制度所依靠的物質基礎，而且失去主觀上的認同感。村委會的工作面臨極大的困境。在人口流入量大，城鎮化程度高的農村，村委會除了處理組織本村村民實現自治之外，還必須管理一定范圍內的涉及外來人口的事務，其在執行維持區域治安、發展公共事業等職能時的對象擴大至本村村民之外。這樣，村委會的職能事實上已經超越“自我管理”的范疇。我們將這些農村中村委會具有的對未來人口的管理權稱作“治他權。”“治他權”的存在，使傳統村委會的職能以及形象發生變化，村民自治制度的功能也隨之而拓展。

此外，農村的環境變遷還概括市場化程度日益提高這一問題。傳統農村留給人們的印象是恬靜而封閉。但是，至20世紀80年代以來，以國內國民生產總值、科技發展以及城鄉結構調整等為主要衡量標準的統計數字表明，中國社會已經進入高速轉型期。作為中國社會轉型的重要場所，農村在社會轉型中正在由原來的封閉、半封閉走向開放。在這一過程中農村的市場化程度不斷提高。根據有關資料表明，至2003年我國農村生產要素的市場化程度已經達到62％，其中農村經濟中經營主體市場化為86.6％，農村資金市場化程度為52.5％。日益提高的市場化程度要求農村中的集體經濟組織突出其作為經濟組織的地位，以便于獨立地開展生產經營活動，發展農村經濟。這樣，現時在村民自治實踐中，大多數地方將村委會和集體經濟組織“二合為一”的作法顯然將面臨挑戰，從長遠來看，實現集體經濟組織的獨立是順應農村市場化需求的。換言之，對村委會經濟職能的實行“減負”，建立獨立的集體經濟組織將是今后村委會職能改革的一個重要方面。

參考文獻：

[1]歐陽覓劍.深圳社區居委會直選的城市化邏輯[J].南風窗，2006，(8).

[2]唐禮智.我國城市用地擴展影響因素的實證分析[J].廈門大學學報(社科版)，2007，(7).

[3]朱喜鋼.中國城市發展的若干趨勢與特征.光明網，http://www.gmw.cn/01gmrb/2003-05/28/21-e500eee2a539eea148256 d330081f94b.htm.

[4]毛志勇.學者系列訪談之徐勇訪談(二)村改居不能搞運動[DB/OL].南方農村網：http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/zt/rdzt/snwt/200504210003.asp.

[5]黨國英.村改居：不能以犧牲農民的利益為代價[DB/OL].南方都市網http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/spqy/shiping/.

[6]劉正成.村改居”，人卻未必“進城”[DB/OL].合肥報業網.

[7]賀雪峰.關于中國農村區域類型的想象[N].三農中國， 2007-10-28.

[8]徐勇.“綠色崛起”與“城市突破”：中國城市社區自治與農村村民自治比較[J].學習與探索，2002，(4).

責任編輯 仝瑞中