古代的救災(zāi)機(jī)制

中國地域遼闊，南北東西自然條件相差懸殊，歷史上，災(zāi)害頻仍。據(jù)《中國救荒史》一書統(tǒng)計(jì)，僅明清兩朝災(zāi)害記錄就達(dá)2100余次，平均每年就有兩次以上。古時(shí)各朝代政府為了減輕自然災(zāi)害帶來的負(fù)面影響，在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助以及災(zāi)后補(bǔ)救等各方面都采取了相應(yīng)的措施。

災(zāi)前預(yù)防

古人很早就意識(shí)到災(zāi)前預(yù)防的重要性，事先做好預(yù)防工作，救災(zāi)時(shí)才能有備無患。“民以食為天”，災(zāi)年到來，對(duì)百姓影響最大的莫過于糧食的欠收，因?yàn)?zāi)年而導(dǎo)致餓殍遍野的記載不絕于史書，故而“建倉積糧”就具有重要的實(shí)踐意義。至明清時(shí)期，倉儲(chǔ)體系日趨完備。從省會(huì)乃至州郡均建有常平倉，鄉(xiāng)村則建有社倉，市鎮(zhèn)有義倉，而在邊疆地區(qū)還有營倉。

常平倉首創(chuàng)于西漢，是由官方出資建設(shè)的糧倉，豐年時(shí)出陳易新，災(zāi)年時(shí)通過平糶或散濟(jì)的方式救濟(jì)災(zāi)民。明清兩朝規(guī)定，每年春夏出糶，秋冬入糴，平價(jià)生息，遇災(zāi)年時(shí)按數(shù)發(fā)給散貧戶。同時(shí)屢頒詔旨，要求各地鄉(xiāng)紳富民捐輸，或按畝征攤，或截漕糧（我國封建時(shí)代由東南地區(qū)漕運(yùn)京師的稅糧——本刊注）以補(bǔ)缺，或開貢監(jiān)（明、清時(shí)代以貢生資格入國子監(jiān)讀書的稱貢監(jiān)——本刊注）名額以捐納，以此充實(shí)倉儲(chǔ)，常平倉因而在全國范圍內(nèi)得到普及。在救助范圍上，常平倉也并非囿于本地，如某地發(fā)生重災(zāi)，以致本地倉谷入不敷出，也可調(diào)外地積谷支援。

社倉源于隋代，多見于城市。至南宋時(shí)期，朱熹創(chuàng)立社倉法，因而在鄉(xiāng)間也興盛起來。社倉往往由民間推舉的社長(zhǎng)管理，用春借秋還的方式賑濟(jì)貧民。社倉的谷米來源有二：一是官府的調(diào)撥，二是民間的捐輸。

常平倉和社倉是官方救濟(jì)行為，義倉則多半是由民間捐建，是民間慈善活動(dòng)的一種。如清雍正四年（公元1726年），富甲一方的兩淮鹽商，捐銀24萬兩，在揚(yáng)州建倉積儲(chǔ)，名曰鹽義倉。鹽義倉由兩淮鹽商經(jīng)營，每年青黃不接之際，按照“存七糶三”出陳易新。

此外，政府還積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵(lì)墾荒，推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，以及大力興修水利設(shè)施等，作為防災(zāi)、減災(zāi)的重要措施。

災(zāi)中勘核

明清兩朝已經(jīng)形成了一整套體系完備的救災(zāi)制度，對(duì)報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、救災(zāi)的程序都作了嚴(yán)格的規(guī)定。

首先是報(bào)災(zāi)。朝廷將報(bào)災(zāi)視為地方官的責(zé)任，發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，地方官必須及時(shí)上報(bào)災(zāi)情，層層匯總，上達(dá)中央。如果在管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生災(zāi)情，地方官員有逾期不報(bào)、懈怠延誤者，將受到朝廷的嚴(yán)厲責(zé)罰。《大明律》就明文規(guī)定，逾期一月未報(bào)者，從巡撫到州縣的各級(jí)官員都要罰俸銀；超過一個(gè)月的將貶謫一級(jí)；遲緩延宕并產(chǎn)生嚴(yán)重后果的將革職。

地方官員除了上報(bào)災(zāi)情外，還必須在限定的時(shí)間內(nèi)周詳?shù)乜辈槭転?zāi)的程度，作為實(shí)施救濟(jì)的依據(jù)，這就是勘災(zāi)。為了督促地方官有效勘災(zāi)，朝廷將受災(zāi)程度的大小與官員的品級(jí)相聯(lián)系，層層落實(shí)。如遭重災(zāi)，督撫大員必須親自勘查和奏聞賑恤事宜；如受災(zāi)不重，則由知府、同知、通判會(huì)同州縣官員勘核，然后逐級(jí)上報(bào)。在勘災(zāi)過程中，受災(zāi)州縣需預(yù)先刊刻“簡(jiǎn)明呈式”，即受災(zāi)表，上面開列受災(zāi)民眾的姓名、家口、住址、受災(zāi)田畝數(shù)量等。受災(zāi)表先由災(zāi)戶自行填報(bào)，經(jīng)地方官核實(shí)后裝訂成冊(cè)，作為底冊(cè)。查災(zāi)官員以此為藍(lán)本，核查受災(zāi)情況，之后將底冊(cè)上繳州縣，由州縣官員造總冊(cè)，繪出本地受災(zāi)地圖，嚴(yán)重地區(qū)以色筆描出，最后附上州縣賑濟(jì)意見一并上報(bào)。

災(zāi)后救濟(jì)

查勘災(zāi)情是為了能對(duì)癥下藥，針對(duì)受災(zāi)程度的不同，采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。

首先采取的是災(zāi)蠲和緩征。所謂災(zāi)蠲是指免除災(zāi)年時(shí)民眾錢糧的賦稅。據(jù)李向軍的《清代荒政研究》一書統(tǒng)計(jì)，清政府共蠲免15713次，總計(jì)約為白銀1億2千余萬兩。

所謂緩征就是當(dāng)年應(yīng)收錢糧延緩至災(zāi)后重征，緩征的年限與受災(zāi)程度的大小有關(guān)。明清兩朝都作了詳細(xì)的規(guī)定：先勘明災(zāi)地錢糧，勘報(bào)之日起即行停征。如被災(zāi)達(dá)10分、9分、8分者，分3年帶征；如7分、6分、5分者，分2年帶征；如5分以下，有奉旨緩征及督撫具名緩征者，至次年麥?zhǔn)旌螅鹉暾骼U。

在具體實(shí)施蠲免和緩征的過程中，極易造成官吏舞弊尋利，為此明清兩朝政府都制定了嚴(yán)厲的懲罰措施。如清代就規(guī)定膽敢舞弊者，將以“侵盜錢糧律”治罪，或以“違旨計(jì)贓”、“違旨侵欺”論罪。

災(zāi)蠲和緩征實(shí)際上只對(duì)有地農(nóng)民有益，但廣大失地農(nóng)民或佃農(nóng)卻很難直接受惠。因?yàn)槿狈Ρ匾慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一遇災(zāi)年，這些失地農(nóng)民或佃農(nóng)就立即陷入困境，造成“老弱轉(zhuǎn)乎溝壑，壯者散之四方”的局面。為此，政府只有通過設(shè)立粥廠、煮粥散米給饑民。清康熙四十三年（公元1704年），直隸巡撫李光地在賑濟(jì)河間府水災(zāi)時(shí)，就采取設(shè)立粥廠的方式救濟(jì)災(zāi)民，起到了途無餓殍，小民得以存活的良好效果。后來，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)紳也加入到賑濟(jì)的行列中，施粥、散米給予受災(zāi)百姓。由于設(shè)立粥廠一法收效甚大，使得施粥設(shè)廠的方法漸成定制，且不限于受災(zāi)百姓，對(duì)大城市中的流民和乞丐也定期施舍。如蘇州府每年“于六門諸寺院”等地，“自十月十五日起，至十二月止，每朝作糜以食貧民”。

倘遇冬季，災(zāi)民無衣御寒，政府還出資購買棉衣賑濟(jì)災(zāi)民。清嘉慶二十二年（公元1817年）冬，北京聚集了大批受水災(zāi)而逃難的災(zāi)民，時(shí)至隆冬，清政府購棉衣數(shù)萬件分發(fā)給災(zāi)民。

發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，大批百姓生計(jì)無著，如果放任自由，必定危害地方治安，倘若處置失當(dāng)也會(huì)激發(fā)民變。為此，政府往往實(shí)行以工代賑的政策，將災(zāi)民組織起來興修農(nóng)田水利和其他公共工程，計(jì)工給酬。這樣一方面可以解決災(zāi)民的生活，另一方面也可穩(wěn)定社會(huì)秩序，同時(shí)建設(shè)了許多有益于社會(huì)的公用設(shè)施，較之單純的救濟(jì)無疑更有意義。如清嘉慶六年（公元1801年），清政府就召集災(zāi)民5萬多人，修筑永定河工程。

編修救災(zāi)書

自宋代以來，就出現(xiàn)了一批總結(jié)民間與官方救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的書籍，較有名的有《救荒活民書》、《康濟(jì)錄》、《籌濟(jì)篇》等。古人通過對(duì)自然災(zāi)害規(guī)律的總結(jié)，以及平日中積累的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，無疑對(duì)日后的防災(zāi)、減災(zāi)都具有積極的指導(dǎo)意義。如清代鐘化民的《賑豫紀(jì)略》，用18幅圖畫向朝廷匯報(bào)了他奉命主持河南饑荒賑濟(jì)到賑濟(jì)任務(wù)完成回朝復(fù)命的全過程，即：恩賑遣官、宮闈發(fā)帑、首恤貧宗、加惠寒士、粥哺垂亡、金赒窘迫、醫(yī)療疾疫、錢送流民、贖還妻孥、分給牛種、解散盜賊、勸務(wù)農(nóng)桑、勸課紡績(jī)、民設(shè)義倉、官修常平、禮教維風(fēng)、鄉(xiāng)保善俗、復(fù)命天朝。這是一項(xiàng)包括賑濟(jì)步驟和措施的綜合報(bào)告，對(duì)于規(guī)范救災(zāi)機(jī)制，起到了標(biāo)準(zhǔn)化的作用。救災(zāi)機(jī)制的程式化、規(guī)范化，有助于地方官員更好地抗災(zāi)救災(zāi)。

（吳清貴薦自《百科知識(shí)》本刊有刪節(jié)）