試論當前鄉鎮依法行政的現狀及對策

[提要] 鄉鎮行政機關的工作人員處于農村工作的前沿，既要全面組織和推進農村的經濟、政治、文化建設，還要及時關注農民群眾的希望和要求，解決農民群眾的各項具體困難。在從事這些工作的過程中，鄉鎮干部不僅要善于運用通常的行政手段，更要堅持依法行政，注重運用法律手段來完成各項任務和指標。

[關鍵詞] 鄉鎮依法行政；現狀；對策

[作者簡介]袁芳（１９７２—），女，中共贛州市委黨校法學教研室副主任、副教授；邱榮華（１９７２—），男，江西省贛州市行政服務中心管理辦行政服務監管科科長。（江西贛州３４１０００）

一、當前鄉鎮依法行政的現狀

(一)存在的問題

１、執法角色錯位?，F行行政法律、法規、規章均將許多行政執法權限定在縣級以上人民政府及其主管部門，基層政府事實上不具有執法主體資格，要獲得執法權只能由上級執行主體委托（即委托執法），也就是說基層政府具有真正意義的具體的行政執法權是很有限的，處于協助、配角地位。但在實際工作中，上級往往要求基層政府代為執法，處于執法配角地位的基層政府卻成為了執法主體，不具備主體資格卻承擔主要職能，并要承擔主要甚至完全的責任和風險，往往處于矛盾和尷尬狀態。同時，上級對基層政府制定了依法行政目標考核獎懲標準和任務。一方面鄉鎮必須要依法行政，另一方面鄉鎮有硬性指標必須完成。

２、執法手段缺乏?；鶎诱谛姓谭ǚ矫?，缺乏手段，無論情況是否復雜或金額大小，絕大多數只能按簡易程序辦理，涉及法院訴訟程序和申請強制執行程序較少，使用聽證程序幾乎沒有。于是降低標準自己執行，這種做法雖然按照法律的條文規定是行不通的，但在執法實踐上是很有效的，不僅降低了行政成本，而且是從實際出發，充分考慮到執法相對人的承受能力，基層政府只有就低不就高，兼顧各方的利益。

３、信訪因素突顯。由于當事人法律意識不強的原因，司法成本偏高，判決執行不了的問題，更有基層政府解決糾紛是無償服務，信訪人可以不花錢等因素，一些群眾不管遇到什么事情都要求鄉鎮、村干部解決，相信信訪不相信法律，由于鄉鎮、村干部迫于各種原因，只好把問題給予解決，這卻往往使一些不合法的問題得到解決，涉法上訪就是一個突出例證。

（二）原因分析

導致上述問題的原因是多方面的，具體說來包括：

１、思想因素。一方面，由于受幾千年封建思想殘余的影響，依法行政觀念在很大部分鄉鎮行政干部頭腦中還沒有完全樹立起來，法制意識比較淡薄；另一方面，自古以來“民不可告官”、“民不跟官斗”的觀念根深蒂固。因而，農民在經濟、政治和社會生活中，往往處于被動的地位，缺少主人的意識和尊嚴，不知道或不敢于、不善于用法律來保護自己，這也滋長了鄉鎮政府工作人員不依法行政。

２、立法因素。立法相對滯后，經濟社會發展中迫切需要的一些法規、規章尚未出臺，特別是社會發展領域的立法相對滯后，一些已出臺的法規、規章針對性和操作性不強。法律法規相互矛盾，依法行政難度加大。目前，由于許多法律法規都是由有關部委起草，存在部門權利法制化傾向，導致基層政府執法難以適從。在處理相關的矛盾糾紛時，當事人雙方各自搬出對自己有利的法律法規支持自己的主張，有些不是基層政府職責權限范圍內能作出處理的，但出于對領導負責和維護穩定即使違反規定還只得處理，從而助長了“大鬧大解決、小鬧小解決”風氣，也不利于法制建設的順利推進。

３、社會因素。當前在鄉鎮推行依法行政的艱難，還因為正處在一個社會轉型的特殊時期，面臨一些特殊的困難的大環境中。從計劃經濟到市場經濟、從封閉到開放的社會轉型時期，還面臨著“加快建設小康社會的步伐”的發展壓力。這要求鄉鎮政府積極引導，乃至主動干預。

二、鄉鎮干部提高依法行政能力的對策建議

（一）鄉鎮干部要加強學習、實踐，努力提高依法行政能力

１、增強法治理念，樹立法治精神。一是要對權力的性質和來源有個法理性的認識。權力是用來為公眾或組織成員服務和謀利益的，其產生的基礎是國家的法律，任何權力都應受到限制和約束，而不應當被當作私人財產或滿足個人私欲的工具。二是要對權力運用有個合法性認識。必須依法按照規則在限定范圍內科學合理地行使權力，而不能憑個人主觀的好惡隨意操縱權力，真正在頭腦中建立自我約束和規范意識的法治精神。三是樹立法律至上觀念。要認識到憲法和法律不僅是公民的行為準則，也是國家機關工作人員的行為準繩。法律的權威神圣不可侵犯，違反法律的行為，無論其職位的高低都必須受到法律的追究。四是要獨立思考，堅持真理、堅持原則。這樣能自覺防止盲目服從和崇拜上級權力的行為，避免各種錯誤和違法行為的發生。

２、正確認識依法行政本質，樹立正確的依法行政觀念。依法行政的本質是堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持對人民負責，對國家的法律負責，嚴格依據法律行使行政權。必須樹立正確的依法行政觀念。一是樹立行政機關應當嚴格執法、守法的觀念。法治的含義在于法律面前人人平等，但行政機關及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要，因為“法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言”。二是樹立行政活動必須遵循法定程序的觀念。三是樹立權力必須受到制約的觀念。四是樹立尊重并保障公民權利的觀念。

３、掌握依法行政基本功，逐漸提高依法行政能力。一是掌握依法思維基本功。要打破舊的思維定勢，逐漸養成一事當前首先想“法”的新習慣；要正確認識“法治”與“發揮領導者個人作用”的關系，充分認識“依法行政關鍵在領導”的道理。二是掌握依法決策基本功。依法決策實質是民主決策。作為鄉鎮領導，要建立領導與群眾相結合的領導決策體制，按法定決策程序決策。三是掌握依法辦事基本功。要以法律為依據和準繩，協調和處理好屬于人民內部矛盾的公民與法人平等主體之間的民事、經濟糾紛，有效解決新時期人民內部矛盾；要把服務寓于行政管理之中，積極運用法律手段對經濟和社會各項事業進行管理，搞好各行各業的依法治理，營造民主、法治、文明的社會新秩序。

（二）從外部營造一種有利于鄉鎮干部依法行政的環境

１、加強對鄉鎮干部行政行為的監督。根據農村特點，重點發揮鄉鎮人大的權力監督和上級政府部門的監督。應該說人大對行政主體的監督是最有效的，要改進鄉鎮人大的監督，使監督的內容、程序及后果明確清晰，同時還要使社會團體、人民群眾及輿論的監督等共同服務于人大監督這個中心，形成監督合力。另外，上級政府對下級政府的抽象行為的監督措施要有力，要嚴格執行文件備案審查制度，確保中央政令的統一；對具體行政行為要進行審查，嚴格按照《行政復議法》，對群眾及部門對鄉鎮政府的行政訴訟進行受理，管理好行政復議案件。

２、完善行政責任的追究制度。法治離不開權力，而權力有時又有可能偏離法律軌道。淡化了行政責任，執法活動就有可能以護法為名，行違法之實，最終造成對法律秩序的巨大破壞。大凡對法律具有極大破壞力量的人，都是手握執法權柄的人。老百姓違反法律，總是逃不脫法律的制裁，而且難以傷及法治的根基；只有手握一定權柄的人，才會摧毀人們對法律的信心，才能摧毀法治。因此，為避免發生違法處罰事件，要出臺周全的責任承擔制度，使越權行使權力、消極行使權力、濫行使權力及其他違法的行政主體承擔相應的責任，付出相應的代價，以達到權責平衡。

３、鄉鎮政府的行政活動要程序正當。鄉鎮工作在實際工作中要突出“程序優先”原則，要認識到程序是執法公正的基本保障，必須按程序辦事，用程序來制約行政執法人員。鄉鎮人民政府執法人員法律素質和法律業務知識的欠缺，尤其有必要用程序來規范他們的執法行為。鄉鎮政府的行政活動只有公開、透明，才能使人民群眾真正了解其行為是否合法，從而對他們及其工作人員進行有效監督。

總之，鄉鎮人民政府是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常，聯系最直接，作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義，因此切實抓好鄉鎮依法行政工作具有強烈的現實意義和迫切的社會需要。

[責任編輯：堯水根]