農村灌區參與式灌溉管理模式的構建

【摘要】隨著市場經濟的建立和完善，政府大包大攬式的管理模式暴露出了很多弊端：政府財政負擔日益沉重，工程老化失修，供水服務質量差，灌溉用水浪費嚴重，水費收繳困難，供水不平等導致用水沖突矛盾，管理機構臃腫，人員超編以及效率低下等等。農村灌區參與式灌溉管理模式的構建可以理順管理體制，激活運營機制，優化資源配置，降低農業用水的成本和價格，使得灌區內農民在生產糧食上更有利可圖，從而增加糧食生產能力，使我國的糧食安全更有保障。灌區改革將提高水資源的使用效率，避免對水資源的掠奪式利用，保護有限的水資源。

【關鍵詞】農村灌區;參與式灌溉;管理模式

【中圖分類號】S27【文獻標識碼】B【文章編號】1005-1074(2008)07-0262-02

世界范圍內的灌溉管理改革浪潮。從80年代中后期，許多發展中國家先后推行“參與式灌溉管理”（Participatory Irrigation Management簡稱PIM），掀起了將灌溉系統的權責從政府向農民用水戶協會和其它私人組織轉移的改革浪潮，其目的是為了減輕國家的財政負擔，提高水資源的利用率和水利工程的運行效率，緩解水資源尤其是農業用水緊張態勢。

1農村灌區管理存在的問題

1.1盡管水價征收標準在不斷地提高，但農業水價還遠未達到成本目前我國水利工程水價普遍存在的問題就是水價的征收標準過低，絕大多數農業水價遠沒有達到供水成本水平。造成水管單位虧損運營的主要原因除水價標準過低、實際征收率外，第三個主要的原因即在于水費的征收方式不科學。目前除己經進行改革試點的灌區外，其余灌區基本上是按畝征收。例如在筆者所在的灌區，實行的是按方計量收費和按畝收費相結合的方式，每畝按方收費是4元，按方收費是每立方米0.025分。按畝征收是計劃經濟時代留下的產物，隨著市場經濟體制的確立，水價由行政事業性收費向經營性收費的轉變，水價的征收方式亦應由按畝收費向按方收費轉變，但是由于大部分灌區處于虧損經營的狀況，沒有能力提高水利工程的軟硬件建設，使得按畝收費仍處于主流的征收方式，在這種征收方式下，水資源浪費十分嚴重，直接降低了水資源的利用效率與利用效益，也降低了水管單位的水費收入。

1.2作為灌區專業管理機構，其性質是事業單位，隸屬政府水主管部門領導一方面，在經營管理上處處受政府部門的制約，缺乏必要的自主權；另一方面，它又代行一部分政府職權，造成政事（企）職責不分。它和群眾管理組織之間的關系變成了一種上下級關系，并非平等的商品買賣關系。有些本應由政府部門承擔的責任，卻不適當地轉移到了專管組織的身上。

1.3在我國農村很早就有農民群眾管水組織如村的管水小組、支渠委員會等，承擔著大量維護與灌水服務等工作，應當說，這也是一種參與管理。但它與目前國際上通行的參與式灌溉有質的區別。①是群眾管水組織多以村組行政單位組建，村組利益色彩濃厚，難以協調村組之間的矛盾；②群眾管水組織沒有法人地位，易受其它人為因素干擾或制約，用水戶的合法權益難以得到法律保護；③作為灌區群眾管理組織（斗委會或灌水小組），實際上并不是真正從用水戶中選舉產生，而是由政府包辦代替。絕大多數群眾管理組織的負責人直接由村、鄉長兼任，實際上成了政府在灌區基層的代表。

2農村灌區參與式灌溉管理模式的構建

我國在世界銀行的資助下自20世紀90年中期開始進行基于“參與式灌溉管理”（Participatory Irrigation Management簡稱PIM）的改革，主要內容是建立自主管理灌排區（Self-financingIrrigation and Drainage District，簡稱SIDD），由農民用水戶協會（Water User Association簡稱WUA，主要負責管理灌區末級渠道，并給用水戶放水）和供水公司（Water Supply Company簡稱WCS，主要管理骨干渠道系統，負責將水賣給各農民用水戶協會）組成。我國先后在20個省的100多個灌區進行試點，組建農民用水戶協會有上千個。參與式灌溉管理是按灌溉渠系的水文邊界劃分區域（一般以支渠或斗渠為單位），同一渠道控制區內的用水戶共同參與組成有法人地位的社團組織（用水戶協會），通過政府授權將工程設施的維護、管理和使用權部分或全部交給用水戶自己民主管理。協會管理范圍內工程的運行費用由用水戶自己承擔，使用水戶成為工程的主人。政府所屬的灌溉專管機構對用水戶協會給予技術、設備等方面的指導和幫助。根據用水戶協會范圍內受益農戶選擇，在受益農民中產生用水戶代表。通過用水戶代表選舉，在用水戶代表中產生協會執行委員會成員。這些人一般是農村社會中的精英，他們熱心公益事業，具有一定的文化水平，有一定水利知識和管理經驗，處事公正，并在當地群眾中有一定的威望。用水戶代表大會是協會的最高機構，執行

委員會是協會的辦事機構。

3實行農村灌區參與式灌溉管理模式的意義

3.1農民用水戶協會的成立改變了政府與農民之間不對稱地位在傳統灌溉管理制度下，政府是灌溉管理活動的主體，處于主導地位。由于其自身的行政性、壟斷性，政府主體可在很大程度上決定灌溉水的時空配置。另一方面，農戶經營的分散性決定了農戶在灌溉管理中的弱勢地位。這種不對稱導致灌溉管理交易費用高昂，制度效率低下。農民用水戶協會的成立一定程度上改善了政府與農民之間的這種不對稱地位，協會將各村組農民利益集合起來，在灌溉水權的交易中以對等的地位與政府進行協商和談判。

3.2用水戶協會成為農民利益表達與利益沖突解決的渠道。農民用水戶協會的成立至少提供了以下幾方面的新制度安排：①集體選擇激勵機制。用水戶自主管理的制度安排激發了每個用水戶的責任感，絕大多數受規則影響的用水戶能夠參與有關制度的訂立和修改，用水戶也能嚴格遵守規則。②沖突的自我解決機制。這一機制能將用水戶對政府和灌區管理局供水的不滿轉化到協會內部、協會與灌區管理部門之間，做到用水戶自己用水、自主管理、自我解決來自各方面的矛盾。③收益和成本相對公平的激勵機制，即支付同樣的成本得到相對平等的供水服務。

3.3參與式灌溉管理中權力的分散化在傳統體制下，政府大包大攬式的集權化模式，雖然在灌溉公共設施的供給方面有著規模優勢，有助于解決“搭便車”問題，但是灌溉設施的運行與維護在這一模式中卻困難重重，原因在于這種模式限制了農民參與灌溉管理的空間，降低了農民改善設施、節約用水的責任與激勵。

4農村灌區參與式灌溉管理模式運行中應注意的問題

4.1加強政策支持的力度完善的法規政策是實現參與式管理改革健康發展的保證。建議水利

部和有關部委盡快出臺有關的指導性政策文件，鼓勵和支持農民在末級渠系盡快發展農民用水者協會，明確協會的地位和作用，規范協會的管理辦法和規則。

4.2注重實效，確切定位農民用水者協會是參與式管理的具體組織形式，是一個具有法人資格的管水社團組織。其特點是自我管理，自行運營;實質是民主管理，廣泛監督;任務是建立一個向農戶提供灌溉供水服務、維護農民用水戶利益和不以營利為目的的經濟實體。從理論上講，在灌區推廣是可行的，但在實際運作過程中確有許多需要考慮和認真解決的困難和問題。特別要以注重實效為目標，對其組建程序、發展規模、運作形式、管理辦法、經濟指標等都要做出確切的定性、定量標準。只有這樣，才能保證改制效益的最大發揮。

4.3堅持程序，精心組建農民用水者協會的組建過程比較復雜。只有在農戶、村組、縣、鄉以及水管理單位之間形成共識，才能達到工作上配合。要堅持按程序運作，要做好宣傳動員、會員登記、代表選舉、資格審查以及工程現狀的普查登記等基礎工作。同時要依據農民用水者協會的運作特點，參考工程現狀、村風民情、灌溉習慣等因素，制定切合實際、便于操作的章程和各種制度辦法。整個組建過程要體現民心、代表民意，最大限度地調動用水戶參與的熱情和積極性。

5參考文獻

1郭宗信.我國參與式灌溉管理中存在的問題及對策[J].水利發展研究 2007，05

2蘇林.參與式灌溉管理的現狀及發展趨勢[J].排灌機械，2007，03

3凌紅波.用水戶參與式灌溉管理在河北澳援項目的探索與實踐[J].內蒙古水利，2006，03

4范德金.全面推進長崗灌區“用水戶參與式灌溉管理”模式[J].水利天地，2005，08