從支持婦女平衡家庭工作視角看中國托幼政策及現狀

[摘要]從支持婦女就業、平衡婦女家庭與工作矛盾的角度出發，世界發達國家在其家庭政策中都表現出加強政府對公共托幼事業的責任這一顯著的發展趨勢，值得中國政府予以重視。托幼事業不僅是基礎教育事業，而且是社會公益事業，尤其對婦女的就業與發展有著積極的作用。中國政府應同時考慮托幼政策的社會意義，著眼于給予婦女更多平等發展權利，通過制定更為合理的公共托幼政策促進家庭與社會的和諧發展。

[關鍵詞]中國托幼政策；中國托幼現狀；婦女發展；平衡家庭與工作

一、托幼政策對支持婦女平衡家庭與工作的意義及其世界發展趨勢

對于國家而言，幼兒照看與教育既是基礎教育事業，又是社會公益事業，同時還與婦女的就業與發展密切相關。因此，在不少發達國家，托幼政策被視為家庭政策中十分重要的組成部分，并作為社會政策的一項內容而得到政府的重視。

經濟合作與發展組織(OECD)曾對家庭政策下過這樣的定義(筆者譯)：“家庭政策是引導或促進就業的社會政策。家庭政策通過為父母提供既適合其收入來源又適宜于兒童發展的兒童照看機構以及支持父母在工作和照看孩子之間做出自己的選擇，以推動就業中男女兩性之間的平等，并使家庭生活與職業生活的沖突得到一定程度的調和。”從中我們可以看到，盡管從更寬泛的內涵來講，家庭政策應該不僅包括兒童照看，還涉及老齡人口和殘疾人照顧等領域，但OECD卻將兒童照看政策作為家庭政策的中心和重點來論述，反映了育兒政策在家庭政策中的重要性。OECD在其2002年的一份研究報告中還曾經指出，執行有利于平衡工作與家庭的社會政策能夠為社會帶來多重效益，如提高就業率、穩定家庭收入、促進男女平等以及促進兒童發展等。

從世界范圍來看，一方面在不少國家，由于男權社會文化傳統的影響，父親在家庭中仍被作為主要的經濟來源，而母親則更多地被賦予承擔家務、育兒和照顧老人的責任。在這樣的社會文化環境下，母親由于在家庭中被賦予了“照顧者”的角色。其職業發展比男性更易受到影響，并由此導致職業市場上的性別差異。另一方面，在瑞典、挪威等發達國家，政府已經不再單純地將幼兒照看與教育問題視為家庭內的私領域問題，而將其作為社會政策的重要組成部分，從緩和父母尤其是母親工作與育兒之間矛盾的角度出發，通過強化公共托幼事業等措施，更加積極地承擔起國家對家庭和幼兒的責任與義務。

例如，法國政府就公開宣稱幼兒照看問題是家庭政策的重要內容，國家在此問題上應承擔十分重要的責任。自上世紀80年代以來，法國托幼政策有較大發展，對緩減婦女工作與家庭的矛盾、提高婦女就業及促進人口增長均起到了積極作用。日本政府在2006年以法國的政策為藍本，制定了防止“少子化”對策，其支持婦女平衡家庭與工作的努力也正在得到國際勞工組織的關注。此外，英國、澳大利亞和美國近年來已經在不同程度和范圍內增加了政府對公共托幼機構的財政投入，通過增設托幼機構等具體措施，增強了其接收幼兒的能力。

以上這些國家的托幼政策反映出了一定的世界性趨勢，即政府更多地承擔起了對幼兒照看與教育的責任。這種傾向值得中國政府予以重視。盡管這些國家所采取的托幼政策在出發點上不盡相同，但歸根結底，政府在制定政策時的首要目標仍然是緩解父母尤其是母親工作與家庭生活之間的矛盾和沖突。這也就意味著公共托幼機構盡管也擔負著教育幼兒以使其獲得良好發展的任務，但其首要任務仍然是緩和父母特別是母親工作與育兒的沖突，這也就是在中國過去人們常說的托兒所、幼兒園“解決父母的后顧之憂”的功能。

目前在中國，幼兒教育事業的重要性已經從早期教育對人的發展的重要性、學前教育是基礎教育的準備階段等角度出發，得到了應有的強調。然而，托幼事業作為社會公益事業、托幼政策作為社會政策，其對幫助父母特別是婦女解決育兒與工作的沖突、促進婦女就業、促進男女平等、建設和諧家庭與和諧社會等所起到的推動和促進作用，卻沒有得到應有的研究和強調。而且，自上個世紀90年代以來，不少地方都在進行幼兒園辦園體制改革，其辦園的“社會化”和“市場化”傾向與上述發達國家的趨勢不能不說是一種對立。為此，我們有必要從支持婦女平衡家庭與工作的視角重新審視中國的托幼政策及現狀，并探討托幼政策如何更好地為支持婦女就業與發展服務的問題。

二、市場經濟環境下中國的托幼政策與托幼現狀

(一)托幼事業發展方針回顧及改革開放后的托幼機構體制改革

中華人民共和國成立后，中央人民政府于1952年頒發了試行的《幼兒園暫行規程(草案)》，規定了幼兒園的雙重任務是“教育幼兒，使他們的身心在入小學前獲得健全的發育：同時減輕母親對幼兒的負擔，以便母親有時間參加政治生活、生產勞動、文化教育活動等”。在此期間，幼教機構向工農敞開大門，并采取了一些實際措施照顧工農子女，例如因父母雙方工作家中無人照顧的幼兒可優先入園：延長在園時間以利于勞動婦女正常工作并取消寒暑假制度；家庭經濟困難的勞動人民子女的保教費用可減收或免收；支持在工人住宅區設立幼兒園等。

1955年，政府提出以公辦與民辦并舉、“兩條腿走路”的方針發展幼兒園。此后長期一段時間，托幼機構的發展以政府直接辦園和單位辦園為主，收費主要由政府和單位包攬，屬于福利性質。改革開放后，特別是上個世紀90年代以來，政府提出“動員社會力量，多渠道、多形式地發展幼兒教育”的方針，并出臺了一些相關法規和指導性意見，各地開始進行托幼機構體制改革。我們從這些政策性文件的“社會化”“以社會力量辦園為主體”等表達中可以看出。政府在改革開放后，更多地強調了社會對托幼事業的責任，而自身的職責沒有得到應有的強調和重視。

如今，托幼機構體制改革已經過去多年。盡管不論研究領域還是實踐領域，對“幼兒園辦園體制改革”的概念界定、改革方向和結果及其對托幼事業所起的作用等有不同的看法，但目前城市幼兒園的辦園體制已經發生了很大變化，同時也出現了一些問題。由于各地的情況差異較大，難以一概而論，以下僅以市場經濟較為發達的北京市和上海市為例，對兩地目前的托幼現狀給予簡要概述。

(二)北京市和上海市的托幼概況

就北京市而言，0-6歲學前兒童的入托率為51.3％，3歲以上為82，3％(其中城鎮地區為90％)，3歲以下為21.4％。就政府對學前教育總體經費的投入而言，北京低于上海，如2002年北京市學前教育總投入為1.7億，而同年上海市為6個億。北京市一直堅持“兩條腿走路”的發展方針，政府辦園比例較低，目前不足10％(而上海是其6倍)，社會力量辦園成為托幼機構的主體。具體而言，北京城鎮地區1400多所幼兒園中，1000余所本來都是機關、部隊、企事業單位的自辦園，屬于職工福利。近年來，北京市提出“以社會力量辦園為主體”的托幼事業發展方針，迫使很多幼兒園走上了自負盈虧之路。2001年北京市教委出臺了《幼兒園辦園體制改革辦法》，實行部分幼兒園按成本收費的體制改革。

就上海市而言，目前3至6歲幼兒的入園率達99％以上，已基本普及學前三年教育，居全國領先地位。3歲以下的早期服務體系正在構建。上海托幼機構中政府辦園和社會力量辦園的比例與北京形成了對比，教育部門辦園比重較大，目前約占全市托幼園所的58％，社會力量辦園約占42％。上海市目前正在進行的學前教育改革與發展方針和措施主要體現為：第一，推進0-6歲托幼一體化管理體制改革，并構建0-3歲早期服務體系；第二，動員社會各方面多渠道、多形式發展學前教育事業，以逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。顯然，與北京市不同，上海市政府的指導思想是以政府辦學為主體，民辦園只作為托幼事業的補充力量。

三、北京市和上海市城鎮地區托幼服務狀況與需求調查

以家長、園長、政府機構相關負責人及有關學者為調查對象，我們運用問卷和訪談法，于2007年2月至6月期間，在北京和上海市城鎮地區開展了一項調查，內容主要涉及托幼機構的數量、收費、照看和教育的質量以及服務時間等方面。兩市共訪談18人，涉及調查園所14個，回收問卷1340份。

(一)托幼機構的數量

調查發現，盡管在北京、上海市城鎮地區，3歲以上幼兒的入園相對得到保障，但3歲以下幼兒的收托能力較低，不能滿足一部分由于父母雙方需要工作、幼兒要求入托的家庭的需求。

從北京市來看，目前3歲以下幼兒的日托機構和班級出現了較嚴重的萎縮現象。原來由政府、單位和街道等舉辦的托兒所已基本銷聲匿跡，盡管有少量私立托幼機構招收更小年齡的孩子，但大多數政府、單位及街道辦園只招收2歲半及以上的幼兒入園，而且由于政策扶持力度不夠，致使不少園長對擴招托小班沒有積極性。

從上海市來看，托兒所尚存少量但也有較大萎縮。近年來上海市教委也非常重視0-3歲幼兒早教服務體系的構建，并提出讓2歲以上幼兒都有機會接受早期教育的目標。但據我們觀察，無論北京還是上海，對于3歲以下幼兒的托幼事業，政府更多地是從教育的角度出發而不是從支持母親職業發展的視角出發予以重視。

那么，對于家庭而言，父母如何看待3歲以下幼兒入托?他們對3歲以下幼兒入托有無需求呢?我們對家長的問卷調查結果表明：第一，綜合而言，兩地占總數一半以上的家長都認為2～3歲的幼兒適宜入托。北京的家長中主張未滿3歲以下入托的家長人數比例比主張3歲以上入托的家長還多出10.6個百分點。上海的家長中認為未滿3歲的幼兒適宜入托的比例比北京還高，占上海全體家長樣本的近7成：第二，北京有24.8％的家長、上海有23.9％的家長有過無法入托3歲以下幼兒的經歷；第三，北京有9成的家長認為“托兒所有必要發展”，上海的這一比例更是高達95.3％。總體來看，贊成發展托兒所的家長在兩地均占絕大多數。

盡管從理論上講，片面強調3歲以下幼兒的入托率并不適宜，但從更好地幫助婦女平衡工作與育兒的關系，為她們解除后顧之憂，促進婦女發展的視角來看，國家和政府不可忽視那些父母雙方都工作而又找不到其他更合適的幼兒照看方式的家庭對公共托兒所和托兒班的需求。

(二)托幼機構的收費

總體來說，北京市幼兒園的高收費問題已經成為近年來家庭、社會和政府共同關注的熱點，上海的情況則要稍好些。我們通過訪談和問卷調查發現，北京市與上海市的收費有一定差異。北京市幼兒園的月收費基本情況是：政府辦園每月600-1000元：單位辦園每月600-700元；街道辦園每月500-600元：私立園每月1300-2800元。上海市的托幼園所特別是政府辦園收費相對比北京低，其政府辦園每月保教收費約為350元，轉制園每月約900元，私立園每月700-1500元之間。

我們還就“目前的收費對家庭是否形成負擔”“政府是否應該規范收費”等問題，對家長進行了問卷調查，結果表明：第一，北京表示負擔較重的占21.7％，而在上海這一比例只有8.5％。可見，今后收費政策的制定和修正，需要考慮到其中弱勢人群的情況；第二，北京和上海的絕大多數家長(占96％以上)均贊同政府對收費進行規范。

(三)托幼機構的保教質量與托幼資源配置

調查發現，上海市政府比較重視地區之間托幼資源的均衡配置，并在社區內充分保證政府辦園的比例。北京的托幼機構在服務質量上主要存在以下兩個問題：其一，整體而言，機構之間的質量差異較大：其二，區域之間的托幼資源配置不均衡。關于第一個問題，調查發現，北京的調查園所之間服務質量參差不齊，特別是條件好的市立園所和條件較差的街道園所之間差距懸殊，無論環境設備還是師資、經費都無法相提并論。究其原因在于，政府對不同性質的托幼機構所給予的政策扶持相差懸殊，對政府辦園有較大的扶持，而對單位、街道、私立園則缺乏應有的政策扶持和宏觀管理，政府職責淡出。關于第二個問題，北京有的地區優質園所過于集中，而其他一些地區則缺乏條件較好的私立托幼同所或政府辦園，一些統建居民小區配套托幼設施數量不足，從而導致一些地區的家庭存在入托難問題。

(四)托幼機構的服務時間

日托幼兒園的服務時間無論在北京還是上海，基本都是早上7時半到8時入園。下午16-17時離園。總體而言，日托機構對家庭早接幼兒較為靈活，但對晚接和早送的限制就多一些，有的不提供這些服務，有的提供服務但收取1小時10～25元或一個月收取約100元的費用。從理論上講，這樣的服務時間應該能夠滿足大部分家長的基本需求，但我們在現實中也發現，仍有一些雙職工家庭由于父母工作時間的限制，無法及時接送幼兒。如何更好地解決這些家長的接送困難問題，也是今后托幼機構和政府應該適當加以考慮的問題。

四、對中國托幼政策的建議

從支持婦女平衡家庭與工作、促進婦女就業與發展的視角出發，我們對中國托幼政策提出以下幾點思考和建議：

首先，托幼事業既是基礎教育事業，又對解決婦女的后顧之憂起著重要作用。中國在上世紀50、60年代，曾對“托幼”支持婦女就業上所起的積極作用給予了極大的肯定和強化。然而在今天，不論研究還是實踐領域，都有過分強調“學前教育”和“早期教育”功能，而忽略“托幼”功能的傾向。為此，政府在制定托幼政策時需要考慮到婦女和家庭。為減輕婦女的育兒負擔、促進婦女就業、增進家庭和諧提供政策支持。

其次，對政府而言，托幼事業是一項社會公益事業。發達國家在此問題上的趨勢是強化政府對公共托幼的責任和義務。這種世界性的發展趨勢值得引起我國政府的重視。為此，中國政府需要強化自身對公共托幼的責任，而不應該將育兒責任更多地推卸給家庭和市場，讓托幼事業走社會化和市場化的道路。

再次，從服務家庭、支持婦女發展的角度出發，托幼事業應該保證托幼機構在數量、收費、質量和時間上滿足家長的基本需求。在中國目前的社會形勢下，托幼政策的基本目標應該是使全體有幼兒的家庭都能相對公平地享受到公共托幼服務，適當減輕這些家庭的托幼費用負擔，并加強對弱勢群體的政策扶持。

此外，就北京和上海目前的托幼政策而言，我們具體建議：第一，針對北京和上海接收3歲以下幼兒入托的機構較為欠缺，而一些家庭有入托需求的狀況，建議兩地政府適當發展托兒所和日托班；第二，針對北京托幼機構收費偏高、家庭育兒成本增加的問題，政府需增加經費投入，體現政府對托幼的責任，并及時規范和控制收費，同時還要關注對低收入家庭的政策扶持；第三，針對北京托幼服務質量差異較大、區域之間托幼資源配置不均衡的問題，需要政府調整布局、改善質量，以利于社會公平的實現。

總之，中國在制訂托幼政策時，需要納入性別視角，既要考慮促進兒童的發展，又要考慮有利于母親的就業及其職業發展，使婦女能夠在家庭和工作之間取得更好的平衡。