ＧＡＴＴ環保例外條款探析

隨著全球氣候的變暖，人類所居住的地球環境日益惡化起來。環境污染的影響已經從一些國家擴大到全球范圍，世界各國都面臨著環境變化的挑戰。因為事關人類的生存和國家的發展，人們不得不重新思考環境與貿易的關系。由于東西南北發展情況的不同，發達國家與發展中國家在此問題上存在著激烈的利益沖突。由于歷史和現實的原因，在這一沖突斗爭中，包括中國在內的發展中國家成為了環境貿易壁壘的主要受害國。關稅與貿易總協定(GATT)環保例外條款是世界貿易組織(WTO)中關于貿易與環境保護的條款，其旨在充分保護貿易自由的基礎上對嚴重危害環境的國際貿易采取必要的限制措施，而又免于承擔一定的義務。作為發展中國家的我國，應該加強對GATT環保例外條款的研究，以利用它來最大限度地維護我國容涵環境利益和自由貿易利益在內的國家利益。

環保例外條款的基礎性問題

在WTO多邊貿易體制中，存在眾多經濟背景相差甚遠，利益要求各不相同的成員國。考慮到每個國家的特殊國情和特殊利益，WTO規則體系中有許多規則是以例外的形式出現的，環保例外條款就是其中之一。環保例外條款是WTO中關于貿易與環境保護的條款，它指WTO在充分貿易自由基礎上對嚴重危害環境保護的國際貿易采取必要的貿易限制措施而免除該方義務的例外情況。從范圍上看，環保例外條款有廣義和狹義之分。由于WTO中幾乎所有關于貿易與環境的爭端都與GATT第20條(b)、(g)兩項有關，其他協議中的環保條款都是從第20條(b)、(g)兩項中引申出來的或者就是其翻版，可以說GATT第20條(b)、(g)兩項是其他環保例外條款的種子條款。所以本文僅探討狹義的WTO環保例外條款，即GATT第20條(b)、(g)兩項和前言。

GATT第20條規定：“本協定的規定不得解釋為阻止締約國采用或實施以下措施，但對情況相同的各國，實施的措施不得構成任意的或不合理的歧視待遇，或構成對國際貿易的變相限制；……；(b)為保障人類、動植物的生命或健康所必需的措施；……；(g)與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施；……”

環保例外條款的價值

環境與貿易關系的矛盾凸顯出來是人類社會發展到一定階段的必然。從理論上講，環境與貿易是協調統一的。改善環境、發展自由貿易都可以促進生產的發展和資源合理有效的利用，達到提高人們生存水平和生活水平目的。環境資源是國內外貿易的基礎，一國的環境資源直接決定了該國貿易的性質、產品和產量。所以保護環境、提高環境質量和多樣性可以改善貿易發展的物質條件，增加更多的貿易機會。反之，繁榮而有節制的貿易自由也可以促進全球環境資源利用的優化配置。

但是在現實情況下，環境與貿易又是相互制約的。若兩者完全考慮各自發展目標，涉及各個國家或相關利益集團的相關立法價值取向不一樣、各企業團體對環境與貿易問題的理解有偏差，則其所采取的行為對策存在各種傾向性，環境與貿易往往出現難以協調甚至可能完全對立的局面。應當認為，自由貿易與環境保護之間沖突的實質所在是相關國家和地區的環境主權和經濟利益之間的沖突。由于各個國家和地區的政治、經濟、環境、技術水平、人民的價值觀等因素在客觀上存在很大差別，導致其環境保護與貿易政策的價值取向產生極大的差異，從而造成了相互之間的沖突。

一方面，片面追求貿易帶來的利益而不考慮保護環境，盲目的追求國際貿易的增長會帶給環境諸多不能挽回的負面影響，比如大量進口某些產品(如農藥，有毒化學品)會污染進口國的環境；大量出口某些原材料(如木材，能源)會破壞出口國的自然資源；自由貿易直接引起被污染的廢棄有害物品的越境轉移，加劇了全球環境污染；伴隨國際貿易過程的生產、運輸等活動導致生態環境被破壞；使用某些新的不成熟的科學技術達到增加出口產品產量的目的而威脅了人類或其他物種的生命健康。

另一方面，保護環境也會給貿易自由帶來負面的影響。為了保護人類、動植物的健康和安全，保護自然資源，許多國家對危害環境保護的國際貿易采取了貿易限制措施，雖然這些措施有一定合理性，但是它主要站在保護環境的角度審視問題，較少的或根本不考慮對貿易會造成的影響，與國際貿易原則抵觸，形成了市場準入壁壘制約貿易自由。更值得注意的是，由于發展中國家經濟實力不斷增強，國際貿易中的進出口份額不斷擴大，威脅了發達國家的相關產業，另外貿易自由化進程發展迅速，傳統國際貿易中的非關稅壁壘在逐步取消，發達國家選擇利用具有合理性、隱蔽性和技術性的綠色貿易壁壘來保護本國的產業。發達國家經濟水平、生活水平高，發展中國家的出口產品和生產方法很難達到發達國家要求的環境標準，這成為了發達國家的貿易限制措施的最好的借口。

如上所述，環境保護與貿易自由存在沖突，但它們不是天然對立的。如果可以在發生沖突時尋求一種平衡，那么環境保護和貿易自由可以并行不悖、相輔相成。正如1992年聯合國大會通過的《21世紀議程》指出的那樣：“環境與貿易政策是相輔相成的。開放的多邊貿易制度能夠有效的分配和使用資源，從而有助于增加生產和收入，且減少對環境的要求。因此，它為經濟增長和發展以及改善環境提供更多所需的資源。另一方面，良好的環境為持續增長和支持不斷擴充的貿易提供了必要的生態資源和其他資源。開放的多邊貿易制度在健全的環境政策支持下，對環境可能產生積極的影響，并有助于持續發展。”所以，多邊貿易體制需要特殊的規則來協調環境與貿易，規范成員國的權利和義務，限制綠色壁壘的濫用，同時繞開敏感的“主權問題”，為主權國家保護本國的環境安全提供法律依據。

GATT第20條環保例外條款就是在這樣一種原則之下產生的。它的目的是，在WTO體系下，當環境保護與貿易自由發生沖突時，進行平衡與協調。第20條(b)、(g)兩項承認了成員國政府在必要時有違背特定貿易自由化承諾的權利，可以為保護人類、動植物的生命和健康及保護可耗竭的自然資源行駛貿易限制措施。這正是對各成員國特定公共政策和WTO多邊貿易自由化目標之間的協調。另一方面，GATT第20條也為確保成員國善意行使權利，防止條款的濫用，在兩個方面對成員國可以適用例外條款進行了限制。其一，在第20條前言中規定了適用條件。環保例外是成員國所應當履行的義務的有條件、有限制的例外，援用方需善意行使其權利并尊重其他成員國在WTO項下的權利。其二，第20條(b)、(g)兩項適用的條件性。為了防止貿易限制措施被濫用，應對環保條款的適用做嚴格的限制。這一問題是環保例外條款的關鍵，GATT／WTO解決環境與貿易的爭端幾乎都是圍繞能否適用該條款展開。

在解決環境與貿易的爭端中，WTO爭端解決機制對GATT第20條(b)、(g)兩項的適用即如何解釋適用的條件一貫非常慎重。它既不能放任“環保優先主義”濫用貿易限制措施及變相的保護本國貿易，又不能為了堅守貿易自由的目標而無視一般例外條款下的合法目標。GATT第20條在要求成員國善意行使例外條款所賦予的權利，在保護環境和尊重其他成員國權利、維護國際貿易自由之間尋找平衡，這是GATT例外條款最根本的價值所在。

從爭端解決實踐分析環保例外條款的發展

由于WTO組織內各成員國經濟、政治發展水平各不相同，相關具體案件的情況復雜，不能制定一致或者具體的規則，否則會造成實質上的不公平，所以WTO的法律有一定判例法的特點。若要更深刻的分析環保例外條款，必須借助對典型案例的分析。環保例外條款的價值在于協調特定環境政策與多邊貿易自由化目標，在環境保護和貿易自由之間尋找平衡。這個價值天平偏斜于哪一方，從GATT到WTO時期發生了很大變化。爭端解決機構的裁決，尤其是上訴機構的報告，提供了一個WTO今后如何致力于環境保護的重要啟示，對考慮正在演變的WTO貿易規則和環境措施的關系具有極端重要性。

審查順序的轉變

如果要成功援引GATT第20條環保例外條款證明其相關措施的正當性，必須同時滿足(b)項、(g)項和前言的要求。但是在GATT時期，專家組似乎并沒有專門研究對關于前言和(b)項、(g)項的審查次序問題。例如在著名的加拿大訴美國“金槍魚案”中，專家組首先審查了美國采取的限制措施是否與第20條前言相符，然后才審查其是否與第20條的(g)項相符。專家組對這樣一個重要的程序問題的忽視，反應了GATT時期多邊貿易體制存在根深蒂固的“貿易自由化優先”的觀念。

在WTO成立之后，其爭端解決機制對第20條的前言和(b)項或(g)項的審查次序問題有了新的認識。1998年“海蝦一海龜案”的上訴機構認為，對條文的理解和適用應該分兩步走：第一步先審議所申請作為“例外”的措施是否符合(b)項或(g)項文字表述的條件，有無理由或資格作為“例外”。若得出肯定結論，再走第二步，即按照第20條前言所含的標準進行審核。“海蝦一海龜案”所表現的審查順序的轉變反應了WTO對第20條的法律價值的認識有了大幅度的改變，突破了自由貿易優先保護的傳統觀點。

援用條款難度的改變

1、援用(b)項的難度降低

援用GATT第20條來證明有關措施的正當性，必須滿足(b)項“為保障人類、動植物的生命或健康所必需的措施”的要求。其中，如何定義“所必需的”是一個關鍵點，在GATT和WTO時期，專家組對這個概念的涵義里的理解有很大差別。

GATT時期的“泰國香煙案”中，專家組對“所必需的”作出非常嚴格的解釋。專家組認為，有關的限制措施，只有在以下情況中才會被視為是GATT第20條的“所必需的”：不存在合理的期望援用方法采取的既能實現其健康政策的目標，又與GATT基本義務相一致的替代措施，或不存在對GATT的基本義務違反程度更低的措施。在本案中，專家組認為，通過標簽、警示等方法同樣可以達到預期的環境保護的目標，所以泰國的措施不是“必需”的。這種解釋過于嚴格，可以說，以這種標準衡量，任何措施也無法通過必需性的審查。

2000年的“石棉案”的處理就有了巨大的進步。上訴機構認為某一措施是否滿足必需性的標準，應考慮以下幾個因素：第一，措施旨在保護的共同利益或共同價值的重要性程度公共利益或價值越重要，有關措施越容易被認定為“所必需的”。第二，該措施為實現目標所起的作用的程度，越有助于目標的實現，越容易被接受為“所必需的”。第三，可能實現同一目標的可替代措施將在何種程度上更高或更低程度的限制貿易。由此可見，在“石棉案”中，上訴機構更關注了措施對于其本身的目的一保護人類、動植物的生命和健康的必需性，而不像GATT時期中一樣強調“最低限度”違反GATT的其他規定。一措施是否符合“必需”的條件已經從審查替代措施與GATT的相符性，轉移到了審查援用方所追求的目標的價值和其實現程度。“石棉案”成為GATT、WTO爭端解決史上第一例成功援用(b)項的爭端，意味了WTO不再堅持對貿易自由的絕對保護，站在了兼顧環境與貿易兩方面的立場上。

2、援用(g)項的難度降低

成員國援用(g)項證明有關措施的正當性，需要滿足兩個條件。第一，與保護可用一竭的自然資源“相關”；第二，“與國內限制生產與消費的措施一起實施”。

GATT時期，其爭端解決機構將“與……相關”解釋為“首要目的旨在……”，這種解釋從某種意義上來說修改了原條款的規定，為援用該項增加了難度，甚至不亞于達到“必需”的難度。在1998年“海蝦一海龜案”的專家組報告中，上訴機構認為：禁止進口某些蝦和蝦制品的第609條款與保護海龜這個政策目標之間存在一種手段與目的的聯系，即第609條款主要是為了保護海龜的目的，這就滿足了“與……相關”的條件，國內措施與追求的目標之間的關聯程度由“主要目的旨在”降低到“有合理聯系”，大大的降低了援引這一項的難度。

GATT時期“鯡魚和鮭魚案”中，專家組將“與國內限制生產與消費的措施一起實施”解釋為：如果一個貿易措施主要目的是讓國內的生產限制有效果，那么就可以視為該措施與國內限制措施一起實施。事實上，這個解釋是不科學的，保護可用竭的自然資源往往在數十年甚至數百年之后才能顯示出效果，所以援用方不可能立即證明到這一點。在WTO時期“汽油標準案”中，上訴機構作出更能為成員國接受的解釋：如果所采取的限制措施是同時針對外國產品和本國產品的，那么它就符合“與國內限制生產與消費的措施一起實施”的要求。這個解釋更為科學，它放寬了援用(g)項的條件，對環境保護的宗旨而言是一大進步。

域外效力問題上的松動

“為保護可用竭的自然資源”是指采取環境措施的成員國保護本國管轄范圍之內的自然資源，還是也可以保護本國管轄范圍之外的自然資源，即一國的環境措施是否具有域外效力，這個問題GATT第20條(g)項并沒有交代清楚。在GATT時期“金槍魚一海豚案”，專家組對此采取了保守的解釋，他們認為第20條最初起草者的意圖是保護本國的環境資源，同時如果將第20條解釋為具有境外效力，那么任何一個國家都可以采取單邊措施剝奪其它國家根據協定所獲得的權利。在1998年“海蝦一海龜案”中，美國的第609條款所要保護的海龜不只局限在美國管轄范圍之內，但是上訴機構認為第609條款是符合(g)項要求的。它的觀點是：“由于至少海龜出現的一些水域在美國的管轄范圍內，對20條(g)項來說，這個遷徙的瀕危海洋生物與美國之間的聯系就足夠了。”可以看出，WTO并沒有直接明確的說明一國的環境措施是否可以具有域外效力，但只要需要保護的自然資源和該國的管轄存在某種聯系，該措施就屬于(g)項規定的例外情況。這種對環境措施是否具有域外效力問題上的松動，體現出WTO目前傾向于環境保護的態度。

中國如何利用例外條款保護自身利益

環保例外條款賦予了WTO成員國在符合條件的前提下采取貿易措施保護環境的權利；但WTO并不是一個環保機構，環保例外條款的援引絕不能被濫用而成為成員國建立貿易壁壘保護本國產業的工具。這一事實情況不僅面對于其它各成員國，也面對于中國，因為中國也同時存在著環境保護問題和自由貿易問題。因而，如何充分利用例外條款保護自己的環境利益也保護自己的貿易利益，當是國內同仁應當予以認真研究的。筆者針對較為迫切的問題提出以下建議：

進一步完善我國的產業政策和環境保護政策

我國現有的環保法律、法規雖有一定規模，但總體上多原則性規定，少可操作性規范，懲罰力度較弱，完善立法成為當務之急。我國應制定鼓勵綠色產品、綠色包裝出口的法律法規，以財政、金融、稅收等優惠措施扶植綠色產業的發展；應制定實施一系列新的法律法規，有效抵制發達國家轉移污染性行業及輸出有毒有害廢棄物，包括嚴格海關質檢制度，征收環境稅，污染收費，嚴格控制對外商投資項目的環境問題審查等。

建立健全的環境標志制度，推廣實施ISO14000標準體系

環境標志、環境標準體系的不斷完善是國際貿易生態化的重要力量。ISO14000是國際標準化組織(ISO)制定的一個國際性管理體系標準，其對國際貿易的影響日益增大。我國應加快制定和實施與ISO14000環境體系國際標準相配套的國內法律法規，盡快與國際通行的環境管理制度相銜接。

發展環保產業，擴張競爭力

正當的綠色壁壘反映了各國對環保的普遍重視，是世界貿易可持續發展的需要，是人類社會走向文明和進步的趨勢和標志。所以要想在激烈的國際市場競爭中立于不敗之地，就必須苦練內功，努力提高國際貿易中的環保水平。當前，我國企業與外國企業的交流機會不斷增多，將有利于引進先進技術設備，引進外資和國際金融機構優惠貸款，從而為提高我國農產品、紡織品、機電產品、日用品等出口產品的環保技術含量提供了充分條件。我們應建立一套綠色產品的生產體系，提高我國出口產品的質量和檔次，降低資源密集、污染密集型產品的保護，同時也為我國企業沖破綠色壁壘起到關鍵作用。

積極參與國際談判，加強與其它發展中國家的聯合

現有的國際環保條約以及貿易條約中貿易與環境的相關規則主要是發達國家意志的體現。我國應當積極主動地參與到相關規則的制定過程中去，聯合具有共同利益的成員方，加強發展中國家之間的合作，擴大立法影響，爭取根據發展中成員的情況而應有的特殊和差別待遇。