試辦“土地交易所”的構想

有關土地產權交易特別是農村集體用地的產權流轉的研究是作者一直關注的，試辦“土地交易所”的構想也正值重慶成都宣布成為城鄉綜合改革試驗區時，因此具有很強的現實意義。文章從土地交易所是什么、為什么要試辦土地交易所、試辦面臨的困難和風險三個方面，將這個構想進行了初步但全面的論述，以期引發政策制定者們的共鳴和啟示。

當重慶成都宣布成為城鄉綜合改革試驗區時，筆者正在成都開會，而會議討論的主題是城鄉統籌。我在會上講了一點有關土地轉讓權的淺見，引起成都方面參會者的興趣。后來市政府主管部門還專門發來很有分量的問題單子，要求進一步的闡釋。重慶的報道說，這個中國最年輕直轄市的書記和市長向全球網友發信，征詢辦試驗區的建議。我想，這兩個地方的為政之風，無論如何要響應一下。至于建議是不是被采納，倒沒有那么重要了。我的建議是請兩個地方審時度勢，在試驗區的框架內試辦“土地交易所”。本建議共分三部分14點。

什么是土地交易所?

土地交易所是轉讓土地使用權利的專業市場。我國是一個實行土地用途管制的國家，因為土地的使用都必須由審批程序獲得合法授權。這種合法使用土地的權利，通常由權利人(機構)自用，但在社會主義市場經濟的框架里，也可以在自愿互利的前提下，有償轉讓給別人(機構)他用。

土地使用權之所以可以交易，是因為在土地的自用與他用之間，存在著利用效率和實現價值的差異。經由土地使用權的轉讓，可使參與交易的各方，共同獲得更大的利益。舉例說明，甲利用一副土地可創造價值500元，乙利用同一副土地創造價值1000元；如果甲將利用這副土地的權利，以700元的代價轉讓給乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益則比沒有此種轉讓增加了300元，社會總收益增加了500元。很明白，各方利用效率的差異越大，土地交易的社會收益就越高。

在試辦階段，建議從農村集體建設用地使用權的交易入手，其中包括村鎮公用建設用地、鄉鎮企業(含與他人合作辦企業)用地，以及農戶宅基地的使用權。試辦成功，再把土地交易所的范圍擴大到其他類別的土地使用權。

在試驗區內，凡符合規定的進場條件、接受交易所資格審查和交易行為監管的集體和農戶，都可以成為土地交易所的權利出讓方(賣方)。出讓方的資格要同時滿足以下三點：(1)合法擁有擬出讓土地的所有權或使用權；(2)擬出讓土地原本是農村建設用地，而不是耕地或其他農地；(3)擬出讓土地必須是經由村莊建設、節約出來的建設用地。譬如，一個村莊有公用建設用地、鄉鎮企業用地和宅基地共1000畝，經過規劃的村莊建設，減少占用建設用地400畝，該村莊就可以帶著400畝建設用地的使用權進場交易。

試驗區內城市建設用地的使用者，具備交易所章程規定的資質條件，愿意接受交易所資格審查和交易行為監管的，可以成為土地交易所的買方。合格的買家在交易所內競價獲取上述土地使用權，勝出者有權直接使用該建設用地(如果該指標所代表的土地，在城市開發規劃內)，或者拿買到的土地指標，滿足使用城市建設用地的占補平衡要求(如果該指標代表的土地遠離城市，或在城市開發規劃之外)。在后一種情況下，村莊里節約下來的建設用地，要墾復為農業用地，驗收合格并保持農業用途不變。顯然買家對不同類別的土地會有不同的出價，在競價中實現土地的級差地租。

土地交易所的基本功能是集合農村建設用地轉讓的買方賣方，通過公開競價發現價格，完成土地轉讓，配置建設用地資源。土地交易所由政府負責籌辦，主要是審查交易所可行方案，準備交易所章程，確立監管機構的權限和責任，建立交易所的治理結構，納入試驗區改革試驗方案。交易所的法律地位，可以是非營利事業法人，也可以是企業法人；其組織形態，可以類似證券交易所或其他金融交易所，也可以類似早期的外匯額度調劑市場。

為什么要辦土地交易所?

當前經濟生活中存在著一些難以解決的矛盾：(1)城市地價、房價上漲過快，影響民生；(2)城市化方興未艾，城市建設用地的需求遠超過供給，而耕地面積減少過快，引發對我國糧食和農業安全的憂慮和擔心；(3)由于人民公社時代福利式分配建設用地，加上近年來農民大規模地向城鎮移民，農村有大量未經良好利用的建設用地，但又缺乏建設資本，無從充分釋放節約土地的潛力。試辦土地交易所，一方面從高漲的城市化需求中為新農村建設籌措資本；另一方面經由農村建設用地的節約，在嚴格保護耕地的前提下，增加城市化供地規模。這是一石二鳥的改革試驗，值得一試。

實踐中也出現自發性的制度變革嘗試。例如，一些市縣以政府財力投資一些村莊的新農村建設，把節約出來的農村建設用地墾復為農業用地，再置換為城鎮建設用地。再如，一些大都市郊區的村鎮對房價、地價的機會做出反應，加快新農村建設的力度，并在節約出來的農村建設用地上，開發商業樓盤供應市場(即“小產權”或“鄉產權”)。這些自發的制度變革活動，既包含合理的因素，也潛藏某些法律、市場和技術的風險。試辦土地交易所，是要探索更加規范、更大規模地利用市場機制來配置城鄉建設用地的制度安排。

《國務院關于深化嚴格土地管理的決定》(2004年國發28號文件)指出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地的增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。土地交易所是實現上述政策目標的一種具體手段。還要考慮到，城市國有土地使用權的市場化轉讓早已經走上軌道，而農民集體土地的依法轉讓還遠沒有起步。這種不平衡狀態，既影響我國土地資源配置的效率，也是導致城鄉收入分配不公的一個重要根源。試辦土地交易所的根本目標是實現我國所有土地同制、同權、同價。這不但是解決當前緊迫經濟問題的一種嘗試，也是擴大社會公正和推進法治的一種探索。

成都是我國西部的中心城市，在實現國家西部大開發戰略中具有重要地位。率先在成渝兩地試辦土地交易所，可以為加快西部新農村建設籌措更多資本，也有利于增強西部中心城市的帶動和輻射作用。如果工作到家，用幾年時間，在絕不減少兩地耕地總面積的前提下，將現有城市建設用地的供應規模擴大一倍，而每畝轉讓出來的農村建設用地指標，平均得到20萬－50萬的農村建設資本，用于新農村建設和幫助農民轉移，應該是有可能的。起步階段，兩地可以各辦一個土地交易所；如果成功，還可辦成成渝聯合土地聯交所，充當兩市、西部、中西部、乃至全國的土地變易中心。

試辦土地交易所交易的難題與風險

土地交易所交易的是關于土地的財產權利。但由于歷史原因，農村建設用地的權利劃分留有諸多不清楚之外，特別是土地所有權曾在人民公社三級主體之間有過很不穩定的分割，而土地所有權與實際的占用和使用權，也常常分屬不同的主體。在這種情況下，一旦啟動土地使用權交易，轉讓所得在農戶、鄉鎮企業和村集體之間究竟如何合理分配，需要探索可行的解決辦法。還要清醒地估計到，農民自用的建設用地權一旦經由市場競價，可能表現為驚人數目的貨幣財富。如何確保進入轉讓過程的農民土地物權不被攫取和侵占，確保土地指標交易的公開和公正，是試辦土地交易所的第一難點。應明確，這不但是經濟體制改革的試驗，也是政治體制和行政體制改革的試驗。

試辦期內，不可能廢除現行征地制度。因此，可納入土地交易所交易的，是每年征地數量以外的農村建設用地的增量。這就是說，土地的征地制和交易制將兩軌并存，并帶來相應的利益、機制和觀念方面的矛盾和摩擦。從長遠計，兩制如何并軌，在方案設計時就擬有通盤考慮。

試辦土地交易所涉及多個上下級政府部門之間的工作、管理權限和利益，因此，沒有強有力的和持續的部門協調行政能力，斷然辦不成這場改革。

試辦土地交易所，可能成功，也可能失敗。考慮到農村建設用地從投資整理、村莊重建、復墾、驗收、法律手續辦理到入場交易，需要經歷一個完整的流程，而土地交易所的興辦、運營，以及交易規則為各方熟悉，也需要一段時間。因此，有必要承諾一個最起碼的試驗期(譬如5年)，以穩定各方預期，更好地動員各方積極參與此項試驗，確保改革成功。