農村金融體系改革中金融存量與增量的變化探討

摘 要：現代農業和新農村建設需要大量的資金投入，而農村金融組織體系在其中發揮著重要作用。但現實中存在著農戶及中小企業“貸款難”和金融機構“放貸難”并存的困境。實踐證明，改革現有農村金融體制，創新組織機構，在穩定存量的基礎上促進增量發展，是解決上述問題的有效途徑。本文以山東省農村金融體系“增量”發展的實際狀況為例，對穩定農村金融體系存量，創新增量發展，支持現代農業和新農村建設等問題進行了探討。

關鍵詞：農村金融體制；存量；增量；實證

中圖分類號：F832.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)07-0066-04

截至2006年底，全國平均每個鄉鎮擁有的銀行業網點不足3個，有3302個鄉鎮沒有銀行業網點；60.6%的農戶有融資需求，但僅有34.7%的農戶能夠獲得信用社貸款。與此同時，民間借貸、地下錢莊、民間“標會”等非正規金融活動在農村非常普遍，農戶通過非正規途徑取得借款的比重高達56.8%，越是貧困地區，此比重越高。這些非正規金融活動處于政府監管盲區，不受國家金融制度約束，在一定程度上緩解農戶融資難問題的同時也帶來了一系列社會問題。農戶“貸款難”與金融組織“放貸難”并存的困境成為制約農村經濟社會發展的瓶頸。基于此，在改革農村金融現有存量的基礎上，創新增量發展，實現金融對現代農業和新農村建設的有效支持是亟待解決的重要課題。[1]

一、目前全國農村金融存量改革步伐穩健

近年來，在國發[2003]15號文件，特別是2004-2008年五個“中央一號文件”的指導下，我國農村金融體制改革與發展取得了歷史性成果。

(一)農村信用社試點改革工作的階段性成果顯著

1.農信社試點改革中國家政策性扶持效果顯現。央行專項票據發行與兌付，稅收減免、保值儲蓄補息、利率浮動權放開等扶持政策逐步落實到位，地方政府也以不同方式在協助清理債務等方面給予了大力支持。

2.農信社產權制度及組織形式改革基本成型。實踐證明，股份合作制是具有我國特色的農村信用社過渡性產權制度的實現形式，進一步轉換經營機制，加強內控制度建設，建立股份制產權制度，實現商業化經營是市場經濟體制下農村信用社發展的必然趨勢。

3.農信社整體實力明顯增強，支農力度不斷加大，支農服務日益改善。截至2007年6月末，全國農信社系統所有者權益已達2310億元，與2002年末相比由負變正，增加了2572億元；農信社資本充足率達到12.24%，比2002年末提高20.69%；各項貸款余額26236億元，比2002年末增長88%，其中，農業貸款余額12105億元，比2002年末增長117%；農業貸款占其各項貸款的比重由2002年末的40%提高到46%。

(二)政策性銀行改革破題，進一步加大“三農”支持力度

圍繞“十一五”規劃，成立12年之久的政策性銀行——國家開發銀行開始悄然涉足過去未曾關注過的農村金融市場，繼續支持能、運、材、農、林、水的建設和中小企業、“三農”等社會領域的發展，重點開展以“大額承諾、滾動計劃、資金平臺、融資推動”為核心的開發性金融合作模式，一定程度上滿足縣域經濟、中小企業的融資需求。同時，農業發展銀行已被允許在農村從事開發性金融業務，獲準發放中長期綜合性貸款，按現代銀行標準加強內部管理；實施政策性業務和開發性業務分賬戶運作，后者將由銀監會進行監管，其職能調整放在構建多層次農村金融市場議題中予以討論。

(三)農業銀行改革發展穩步推進

新華社北京2006年8月3日電，中國農業銀行已制定“十一五”期間支持新農村建設信貸投放規劃，累計將投放4670億元支持“三農”和縣域經濟發展。按照2007年初溫家寶總理在全國金融會議上的講話要求：“穩步有序地推進農行的股份制改革，強化為三農服務的市場定位和責任，實行整體改制，充分利用其在縣域內的資金、網絡和專業等方面的優勢，更好地為‘三農’發展和縣域經濟服務。”農業銀行再次將發展目光轉向自己的傳統市場——縣域農村金融市場，經營戰略從城市轉向農村，做大做強縣域金融，實施城鄉一體化經營，積極打造縣域金融精品，充分發揮其縣域商業金融主渠道的作用。

(四)郵政儲蓄及其融資功能逐步趨于完善

中國郵政儲蓄銀行已經掛牌經營。當前工作的重點是如何充分利用其系統網點優勢，開展金融業務，擴大郵政儲蓄資金的自主運用范圍，引導郵政儲蓄資金返還農村，積極參與多元化農村金融市場競爭。

二、農村金融體系增量發展初具規模，在新農村建設中發揮重要作用

為進一步完善農村金融服務體系，2005年中央“1號文件”提出，要“大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，引導農戶發展資金互助組織”；2006年底，銀監會制定出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監管”的原則，引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構；2007年中央“1號文件”進一步提出，要“大力發展農村小額貸款，在貧困地區先行開展發育農村多種所有制金融組織的試點”。2008年中央一號文件中明確提出：“加快推進調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作……加快落實縣域內銀行業金融機構將一定比例新增存款投放當地的政策。”由此可見，國家已將促進農村金融體系增量發展作為新時期支持現代農業和新農村建設的重要舉措提上議事日程。本文以山東省農業保險和農村資金互助組織的發展情況為例，對創新農村金融體系增量，促進現代農業與新農村建設作如下實證分析。

(一)農業保險試點狀況良好，在促進農村經濟發展中發揮了重要作用

1.農業保險業務開展的具體情況及其成效。目前，山東省農業保險業務開展以政策性農業保險為主。2006年，按照“政府推動、市場運作、財政補貼、農民自愿”的原則，山東省開展了農業政策性保險試點。具體做法如下：由商業性保險公司承辦試點業務，財政給予農民保費補貼，其中小麥、玉米險種保費補貼比例為50%，奶牛、蔬菜大棚險種保費補貼比例為40%。保費補貼資金由省、市、縣三級財政按3：3：4的比例分擔。考慮到試點初期各方對巨災風險的承受能力，災害賠償實行全省統籌、最高賠付總額“三倍封頂”的辦法，即最高賠付總額以當年全省保費收入的三倍為最高限。承保公司只負擔一倍以內的賠付，其余由各級財政承擔。同時，為防范巨災風險，省、市、縣三級分別設立農業巨災風險準備金，通過財政撥款和農業保險經營的盈余滾動積累籌措資金。財政撥款部分由各級財政納入同級預算，每年按各級預計承擔風險責任的20%-50%安排。保費盈余部分在沖減承保公司相應管理費用后，全部轉入設在財政部門的農業巨災風險準備金賬戶。基于山東省保險機構的網點優勢、經營管理經驗和風險管理能力的考慮，試點業務指定由人保財險山東省分公司承辦，保險條款由其負責牽頭制定。

2007年，山東省政策性農業保險業務在保費補貼、財政支持等方面作出了相應的調整和完善：一是種植業保費補貼均為50%。二是省、市、縣各級財政保費補貼分擔比例，按照區別對待、分類指導的原則，確定30個經濟強縣為2：3：5，30個欠發達縣為5：3：2，其他縣為3：3：4。三是巨災風險賠付政策調整為“全省統籌、全額賠付”，即3倍以內賠付額全部由承保公司承擔，3倍以外超賠部分由各級政府籌集巨災風險準備金進行補償；承保公司可通過購買再保險來轉移和分散巨災風險；保費盈余留在承保公司，建立巨災風險準備金，逐年積累，以豐補歉。四是省財政按承保公司當年政策性農業保險保費收入的一定比例，給予其經營費用補貼。五是試點業務由人保財險山東省分公司和中華聯合財險山東省分公司承辦。

調研數據顯示，截至2007年底，山東省政策性農業保險保費收入達7906.75萬元，其中農民交費2691.55萬元，共有1095.1萬畝小麥、31.3萬畝玉米、19.17萬畝棉花、6萬畝蜜桃、1.43萬畝蘋果、108.65萬頭能繁母豬、0.26萬頭奶牛加入了政策性農業保險。

(二)互助資金組織的發展對解決農村融資難問題發揮了有效作用

1.農村互助資金組織的具體作法及其成效。山東省對建立農村互助資金組織的制度框架作出了明確規定：財政安排每個試點縣75萬元引導性資金，吸納部分村民自愿入股資金和以扶貧為宗旨無附加條件的社會捐贈款，支持試點縣以村或鄉鎮為單位成立主要由貧困農戶參加的“互助資金”合作組織。按照“民有、民管、民用、民受益、有償使用、滾動發展”的原則，為合作組織成員從事生產經營活動，提供短期、小額、有償借款。為優先保證貧困農戶利益，要求貧困農戶須占合作組織全體成員的2/3以上，同時對絕對貧困戶和低收入農戶可給予贈股或配股，贈(配)股資金從財政扶貧資金中予以安排。

為維持互助資金組織的長期持續運轉，合作組織向借款農戶收取一定的借款使用費。借款使用費率原則上參照當地金融機構同期貸款利率確定，具體標準和支出比例由合作組織根據實際情況自行確定。借款使用費主要用于合作組織日常經費開支、工作人員誤工補貼、擴大互助資金規模等。

為確保互助資金使用管理的規范化和安全性，合作組織注重加強內部管理，制訂了章程、借款流程、資金操作規程等一系列規章制度，嚴格按照“農戶申請、多戶聯保、管理機構審批、公示、簽訂合同、放款”的程序進行借款，并將“互助資金”存入農村信用社，通過財政涉農補貼資金“一卡通”發放借款資金，管理人員不直接經手現金，等等。

實踐證明，山東省農村互助資金組織發展的成效顯著。據初步統計，10個試點縣共建立“互助資金”合作組織43個，受益面覆蓋51個貧困村，共有1.08萬農戶自愿加入了“互助資金”合作組織，占試點村農戶總數的70.36%。其中，獲得贈股的絕對貧困戶851個，占試點村絕對貧困戶總數的92%；獲得配股的低收入戶7776個，占試點村低收入戶總數的86%；共籌集“互助資金”1195.66萬元，其中財政扶貧資金750萬元，農戶自愿入股資金437.99萬元，捐贈7.67萬元。互助資金組織的發展，在解決貧困農戶貸款難問題、改善農村金融服務環境、促進農村生產要素整合以及培養農民的誠信和互助意識等方面發揮了積極而有效的作用。

三、農村金融體系增量發展中存在的問題

(一)農業保險業務開展過程中存在的主要問題

由于山東省政策性農業保險尚處于起步階段，在制度設計、組織運行等方面還存在諸多亟待解決的矛盾和問題。主要表現在以下幾個方面：

1.行政色彩比較濃厚。由于多數農民對農業保險不了解，承保公司直接面向農民開展業務，成本較高，工作效率較低，效果也不是很理想，必須借助政府的強力推動和參與。某些試點縣對于政府在政策性農業保險中的定位把握不準，為完成試點任務，往往通過行政命令將任務層層分解到各鄉鎮、村，要求必須全部按期完成，有的甚至將參加農業保險與糧食直補等惠民政策直接掛鉤，侵害了農民利益。

2.巨災風險準備金制度尚待完善。建立穩定的巨災風險準備金制度，有效分散、轉移、化解和賠償突如其來的大面積區域性自然災害損失，是檢驗政策性農業保險機制設計成熟與否的關鍵指標。但從目前山東省政策性農業保險試點情況看，巨災風險準備金應如何建立、籌集、啟動、管理還沒有形成較為成熟的機制和辦法。一旦發生巨災，按照當前的制度框架，各級政府與承保公司承擔的賠付壓力會急劇增大。

3.保險責任的界定與農民實際需求尚存在差距。政府通過推動政策性農業保險，能夠幫助承保公司擴大經營規模，防范和控制經營風險，降低經營成本，但承保公司的有些保險責任與農民的實際需求有所偏離，使農業保險沒有發揮應有的保障作用，農民的參保積極性大打折扣。

4.個別險種保險責任認定比較困難。在實際理賠過程中，農民普遍反映保險條款中部分內容要求比較嚴格，但對某些保險責任的表述卻比較模糊，在理解上容易產生歧義。

(二)互助資金組織發展中存在的問題

一是基于“互助資金”是以有償借款的方式支持貧困村農戶發展生產經營性項目，因此在其操作運行中必然存在一定的市場風險和道德風險。二是由于互助資金組織屬于新生事物，有關部門在認識上還不完全統一，在界定“互助資金”合作組織的性質上還存在爭議，個別地方對其采取“不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導，不走到第一線”的態度，導致互助資金合作組織的法律地位一直“懸而未決”。三是互助資金組織的行政干預色彩較為濃重。特別是在試點工作啟動階段，政府指導幫助試點村成立合作組織、制訂規章制度，對互助資金合作組織的業務開展等干預亦較多，導致其產生了一定程度的依賴性，導致其“民有、民用、民管”的基本特征不得顯現。

四、創新我國農村金融體系以加快新農村建設的對策建議

綜上，由山東省的實證分析可見，目前我國農村金融體系的增量發展已經初具規模，且整體運行績效良好；盡管實踐中尚存在一些問題與不足，但亦是新生事物前進中不可逾越的階段。與此同時，就全國范圍而言，各種新型的農村金融組織也逐漸蓬勃發展起來：郵政儲蓄銀行浮出水面，支農發展蓄勢待發；民間借貸市場準入，NGO小額信貸組織破繭而出；村鎮銀行開業首日吸儲35萬，打破了“在農村開銀行不賺錢”的誤區……逐步呈現出商業性、政策性、合作性金融、鄉村銀行以及其他金融組織并存的多種所有制的農村金融組織新格局。[2]基于此，在穩定農村金融市場現有存量的基礎上，積極探索和促進增量發展，對于進一步創新農村金融體制，增強其資金供給與服務功能，對促進現代農業和新農村建設具有重要的理論及現實意義。

實踐中應充分認識到新農村建設對金融服務的需求特點：一是農村金融需求主體呈現多元性；二是融資需求方式趨于多樣性和分散性；三是融資服務需求欲望貼近性和鄉親情；四是融資用途的生產與生活性并存；五是單項融資額度小、服務群體大、交易成本相對偏高；六是農業融資項目的政策性與商業性交織難辨；七是融資條件滿足度低，抵押、擔保資質單薄等。[3]并探索以構建與之相適應的新型農村金融服務體系。具體包括以下幾方面。

(一)穩步推進現有農村金融組織各項“存量”改革，采取有效措施充分調動其支農服務積極性

一是農業銀行要正確處理當前全系統范圍內整體股改與支持新農村建設之間的關系，發揮國有商業銀行支持現代農業發展的市場主體服務職能。二是農發行應適當拓寬支農信貸業務范圍，針對農村基礎設施建設、農業科技推廣、農業綜合性開發等信貸項目，加大支持“三農”的力度，努力探索新農村建設中政策性金融的長效發展之路。三是繼續深化農村信用社改革，要在鞏固現有改革成果，穩定產權制度及其組織形式，維護和保持縣級聯社獨立法人地位的基礎上，搶抓機遇，強化內控機制建設，苦練“內功”。[4]

(二)放寬“增量”發展，創新農村金融服務組織，激活農村金融市場

基于現階段農村地區金融機構網點覆蓋率低、金融供給服務不足、競爭不充分等問題，2007年10月，中國銀監會“調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策”試點工作由原來的6個省(區)擴大至全國31個省(市、區)，幾乎覆蓋全國。為此，在進一步穩定現有農村金融“存量”的基礎上，應進一步加快制度創新，降低門檻、支持民營資本“增量”發展，培育農民自己的金融組織。[5]一是積極鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許由自然人、企業法人或社團法人等私有資本、外資參股，發起成立小型融資機構；各級政府及相關主管部門，盡快研究制定新型農村金融機構的有關財稅、貨幣及工商注冊登記等政策，為其開展業務經營、市場競爭等提供相關法規和制度保障。二是建立健全農村非銀行金融機構，完善農村金融服務體系。信用擔保與保險機構是一國金融體系的重要組成部分，現階段對我國農村金融體系的發展尤顯重要。應積極鼓勵多種所有制形式的保險、信貸擔保公司、協會、基金等的構建，積極拓展適合農村需求特點的業務種類，并將它們納入農村金融的整體框架加以督促、監管。[6]

(三)為農村金融服務體系建設營造良好的金融生態環境

一是加強農村信貸服務政策的引導與立法，嚴厲打擊各種逃廢金融債務行為，切實維護農村金融秩序穩定；二是加快農村信用體系、信用工程建設，大力開展“信用村”、“信用戶”示范活動，對信譽佳者實行優惠信貸扶持，反之予以制裁，凈化農村金融生態環境。

參考文獻：

[1]盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2005.

[2]羅春玲，謝家智.農村金融體系的制度創新[J].改革，2005，(2).

[3]唐雙寧.關于農村金融問題[J].中國農村信用合作，2007，(8).

[4]謝平.農村信用社改革績效評價[J].金融研究，2006，(1).

[5]高偉.健全我國農村金融體系的建議[J].金融理論與實踐，2007，(1).

[6]彭克強，陳池波.農村信用社改革進程演進：1996-2005[J].改革，2007，(8).

[7]R.H.Coase.“The Nature of the Firm”，Economica，1937.