雨雪冰凍災害與城市運行

“雨雪冰凍災害”一詞，對于2008年的中國人來說，是一個既熟悉又難忘的字眼。2008年1月10日起，一場突如其來的雨雪冰凍災害襲擊了我國南方大部分地區，十余個省份出現了歷史上罕見的低溫雨雪冰凍的極端天氣。由于持續時間長、影響范圍大，造成春運交通大范圍受阻，農副產品供應緊張，電力、供水等基礎設施受損嚴重，居民日常生活受到巨大威脅。

在這冰雪肆虐的危急時刻，一場抗擊雨雪冰凍災害的戰役在華夏大地上全面打響。面對雨雪冰凍災害的嚴峻考驗，胡錦濤總書記、溫家寶總理等國家領導人多次親自深入災區第一線，指揮抗擊雨雪冰凍災害，中央迅速啟動了應急機制，加強了抗災工作的領導，各地區各部門強化應急機制，明確工作責任，加強安全生產，加強輿論引導，加強社會治安，千方百計保交通、保能源、保民生；人民解放軍、武警部隊和公安民警，勇挑重擔、頑強拼搏；災區的廣大職工頂風冒雪、不畏艱險，全國人民在黨中央的英明領導下，同心協力、眾志成城，抗災救災斗爭取得了最終勝利。

在這場災害已過去了10個月的今天，再來回顧和反思這一驚心動魄的歷程、分析這次雨雪冰凍災害對我國的影響和破壞時，可以清楚地發現，雨雪冰凍災害對人民生活的影響主要集中在城市運行系統上，無論是城市交通系統還是電力、供水等城市生命線系統，無一不是雨雪冰凍災害中受影響最為嚴重，與人民生活關系最密切的領域。如何加強城市運行系統的防災減災能力，建立起能有效應對雨雪冰凍災害的防御應急體系，則是我國城市管理者必須考慮的重要議題。只有盡快彌補我國雨雪冰凍災害預警防御能力和抗災應急協調能力的欠缺，才能讓我們在愈來愈惡化的氣候自然條件下，有信心、有能力抵御暴風雪的不時襲來。

既熟悉又陌生的雨雪冰凍災害

■雨雪冰凍災害的特征

雪災亦稱白災，主要是由于長時間大量降雪、雨雪、積雪或吹雪，造成大范圍積雪成災；冰凍災害是由于氣溫陡降或持續維持零度以下，大雪，雨雪常常會轉為冷凍的災害，而低溫冷凍災害主要是因為來自極地的強冷空氣及寒潮侵入造成的連續多日氣溫下降，使作物因環境溫度過低而受到損傷以致減產的農業氣象災害。以上災害都會造成農作物、大牲畜、交通，供水，供電，通訊等設施受災，造成供水，供電，公路中斷，給人們的生產生活帶來極大困難，是影響人們正常的生產活動及日常生活的一種自然現象。

翻開中國的史籍，“大雨雪”(“雨”是動詞，即現代漢語“下大雪”)、“自冬至春不絕”、“積雪盈尺”、“平地深數尺”、“商旅不行”、“樵采斷絕”、“凍餒死者以萬計”之類的記載屢見不鮮。例如，《春秋·成公十六年》(公元前575年)，“正月，雨，木冰”，就記載了農歷正月發生在魯國(今山東曲阜一帶)一次嚴重的凍雨。又如，漢武帝元狩元年(公元前122年)十二月“大雨雪，民多凍死”；元鼎三年(前114年)“三月水冰，四月雨雪，關東十余郡人相食”。從《漢書》開始設置的《五行志》、《災異志》一般都有大雪和雪災的記錄。

從時間分布看，我國的雨雪冰凍災害主要發生在冬季，由于北方冬季氣溫較低，其降水往往以降雪、降霜、雨夾雪等形式生成，并造成冷凍冰雪災害。

從區域分布看，以往雨雪冰凍災害主要發生在我國北方，集中于依靠天然草場放牧的畜牧業地區。雪災對畜牧業的危害，主要是積雪掩蓋草場，且超過一定深度，有的積雪雖不深，但密度較大，或者雪面覆冰形成冰殼，牲畜難以扒開雪層吃草，造成饑餓。有時冰殼還易劃破羊和馬的蹄腕，造成凍傷，致使牲畜瘦弱，常常造成牧畜流產或仔畜成活率低，老弱幼畜饑寒交迫，死亡增多。同時還嚴重影響甚至破壞交通、生命線系統等，對牧民的生命安全和生活造成威脅。但是，在目前的氣候和自然條件下，雪災乃至雨雪冰凍災害正在以前所未有的方式、變化和影響闡釋著其新的內涵，如2008年南方雪災就是由大氣環流異常和拉尼娜事件生成的冰雪災害。

我國的雨雪冰凍災害的主要特征表現為：一是影響范圍廣，往往造成某個區域以至于數個省市的集體遭災，如本次南方雪災就有十余省、自治區受災；二是危害作用強，即雪災往往導致交通通信中斷，地面設施和農作物受損嚴重，并伴隨嚴寒易造成人畜的傷亡；三是持續時間長，雪災往往會持續數天甚至數月，四是救災難度大，即遭受雪災的地區能否得到有效救助，取決于交通恢復狀況、天氣等一系列外界因素。

盡管2008年冰雪災害相當嚴重，有的地方是數十年一遇甚至是百年一遇，卻并非史無前例。我國大多數地方的氣象觀測記錄不足百年，有些“百年一遇”是一種概率性的估計，并非實際記錄。就單項記錄而言，如最低氣溫、降雪量、積雪厚度、持續時間等，在歷史上都曾出現過。從長時段的氣候變化來看，尚在正常的范圍之內。

■雨雪冰凍災害的分類

根據我國雨雪冰凍災害的形成條件、分布范圍和表現形式，一般將其分為五種類型：

◆雪崩。指在積雪的山坡上，當積雪內部的內聚力抗拒不了它所受到的重力拉引時，便向下滑動，引起大量雪體崩塌，也稱為“雪塌方”“雪流沙”或“推山雪”。雪崩具有突然性、運動速度快、破壞力大等特點，是積雪山區的一種嚴重自然災害。

◆風雪流(又稱風吹雪，簡稱吹雪)。為空氣挾帶著雪粒運行的非典型的兩相流，也就是常說的雪粒被風卷著隨風運行的一種天氣現象。風雪流包括低吹雪、高吹雪和暴風雪三種，它對自然積雪有重新分配的作用。

◆牧區雷災。也是主要的自然災害之一。在多個致災氣象因子中，積雪掩埋牧草程度、積雪持續日數和積雪面積比三個要素能準確地反映出雪災發生條件。據研究表明，積雪深度與優勢牧草高度比不足0.4為輕度雪災；0.4～0.5為中度雪災；0.5～0.7為嚴重雪災；0.7以上為特大雪災。

◆雨雪轉化的冷凍災害。主要指發生在北方的降雪會雨加雪所延伸形成的災害，南方則較為罕見。

◆低溫冷凍災害。主要是因為來自極地的強冷空氣及寒潮侵入造成的連續多日氣溫下降。

若按其發生的氣候規律，雨雪冰凍災害可分為猝發型和持續型兩種類型。猝發型災害發生在惡劣天氣過程中或以后，在幾天內保持較厚的積雪、積冰和降霜對當地居民生命和財產構成威脅。本類型多見于深秋和氣候多變的春季，如青海省1982年3月下旬～4月上旬和1985年10月中旬出現的罕見大雪災，便是近年來這類雪災最明顯的例子；持續型雨雪冰凍災害的時間較長，如雪災達到危害牲畜的積雪厚度隨降雪天氣逐漸加厚，密度逐漸增加，穩定積雪時間長，此類型發生可從秋末一直持續到第二年的春季，如青海省1974年10月～1975年3月的特大雪災，持續積雪長達5個月之久，極端最低氣溫降至零下三、四十度。

除上述分類外，還可根據時間順序進行分類：每年10月15日～12月31日發生的冰雪災害稱為前冬雨雪冰凍災害；翌年1～2月發生的冰雪災害稱為后冬雨雪冰凍災害；翌年3月～5月15日生的冰雪災害稱為春季雨雪冰凍災害。

■雨雪冰凍災害的衡量指標

衡量是否成災，標準也有很多，如從時間尺度上有天氣學標準和氣候學標準，從空間尺度上有單站標準和區域標準等。

根據多年觀察調查資料分析、歷年降雪量和雪災形成的關系比較，雨雪冰凍災害的指標主要為：(1)輕度災害，如雪災，冬春降雪量相當于常年同期降雪量的120％以上；(2)中度災害，如雪災，冬春降雪量相當于常年同期降雪量的140％以上；(3)重度災害，如雪災，冬春降雪量相當于常年同期降雪量的160％以上。另外其指標還可以用其它物理量來表示，如雪災，可以用積雪深度、密度、溫度等來衡量，不過上述指標的最大優點是使用簡便，且資料易于獲得。

在分析雨雪冰凍是否形成災害時，還應考慮其它因素，如降雪：一是降雪厚度，降雪的厚度越大，成災的可能性就越大；二是下雪季節，春秋天下雪，兩三天就融化了，但如果下雪的季節是在12月、1月，降大雪后就形成了成災條件；三是雪后天氣變化，下完雪，不劇烈降溫，不形成暴風雪，成災的可能性就小；四是積雪的時間，降雪不化的時間越長，雪災越嚴重；五是雪災的影響還與當地居民的防災抗災能力有關。

■我國雨雪冰凍災害的形成要素和成災機制

◆北方傳統的雪災及形成。我國傳統的雨雪冰凍災害主要是指北方積雪和南方冬季降雨引起的冷凍災害。根據災害程度可以劃分為不同的類型。

以最常見的雪災為例：根據積雪的穩定程度，積雪可以分為4種類型：(1)永久積雪，即在雪平衡線以上降雪積累量大干當年消融量，積雪終年不化；(2)穩定積雪(連續積雪)，即空間分布和積雪時間(60天以上)都比較連續的季節性積雪；(3)不穩定積雪(不連續積雪)，雖然每年都有降雪，而且氣溫較低，但在空間上積雪不連續，多呈斑狀分布，在時間上積雪日數10～60天，且時斷時續；(4)瞬間積雪，主要發生在華南、西南地區，這些地區平均氣溫較高，但在季風特別強盛的年份，因寒潮或強冷空氣侵襲，發生大范圍降雪，但很快消融，使地表出現短時(一般不超過10天)積雪。

雪災主要發生在穩定積雪地區和不穩定積雪山區，偶爾出現在瞬間積雪地區。除積雪外，大尺度環流異常、冷空氣活動及主要天氣系統等都與雪災有關。

雪災是在特定環境形勢下，強冷空氣活動和高原低值系統共同作用的結果，因此冷空氣活動是形成雪災不可缺少的重要因素。以我國為例：對青南高原雪災的研究就表明，冬半年形成于西西伯利亞上空的強大的地面冷高壓，在有利的環境形勢引導下，冷空氣大舉南下，形成一次次寒潮天氣過程。追蹤影響青藏高原的強冷空氣，絕大多數都是源于西西伯利亞，然后分三條路徑影響高原地區。根據30年歷史天氣圖普查，造成高原雪災的天氣系統主要有以下幾種：(1)冷風切變線，即冬半年高原上盛行西——西南氣流，通常天氣晴朗，日照充裕，氣溫很低，晝夜溫差大，在一定范圍大氣環流背景下，當西部高脊東移時，脊前偏北氣流加強，在高原上形成北到東北風，與印緬和高原南部的西南氣流形成高原切變線。在切變線上經常還有低渦切變線東傳，此時若有強冷空氣活動，峰區南壓到40°N附近，偏北氣流引導冷空氣南下，就會在切邊線附近造成持續性降雪降溫天氣；(2)冷峰低槽，即冬半年高原完全處于西風帶控制下，西風帶低槽東移到75°E附近受高原大地形的阻滯作用，常斷裂為南北兩段，北槽越過高原后東移稍快，并引導冷空氣南下，南槽(或高壓槽)輸送暖濕氣流北上，兩者在高原上結合，使低槽加深發展，造成大風雪和強烈降溫天氣；(3)高原輻合線，即我國西北地區的西北氣流與高原南部的西南氣流匯合于高原東部，形成高度場比較均勻而風速很強的輻合區。該輻合區雖尺度不大，卻比較深厚，影響著天氣的變化。

雪災發生的時段，冬雪一般始于10月，春雪一般終于4月。危害較重的，一般是秋末冬初大雪形成的所謂“坐冬雪”，隨后又不斷有降雪過程，使積雪越來越厚，以致危害性積雪持續整個冬天。雪災發生的地區與降水分布有密切關系，如內蒙古雪災主要發生在內蒙古中部的巴彥諾爾盟、烏蘭察布盟、錫林郭勒盟、伊克昭盟和哲里木盟的北部一帶，發生頻率在30％以上，其中以陰山地區雪災最重最頻繁，西部因冬季異常干燥，則幾乎沒有雪災發生；新疆雪災主要集中在北疆準噶爾盆地四周降水多的山區牧場，南疆除西部山區外，其余地區雪災很少發生；青海雪災也主要集中在南部的海南、果洛、玉樹、黃南、海西5個冬季降水較多的州；西藏雪災主要集中在藏北唐古拉山附近的那曲地區和藏南日喀則地區，前者常與青海南部雪災連在一起。

◆大氣環流異常等因素導致的雨雪冰凍災害。近年來我國的雪災乃至雨雪冰凍災害，正在以前所未有的方式、變化和影響闡釋其新的內涵，大氣環流異常和拉尼娜事件導致的冰雪災害愈來愈趨于頻繁。如2008年南方雪災就是由大氣環流異常和拉尼娜事件生成的冰雪災害。

從世界范圍看，近期內也出現了類似的氣象災害，在氣候持續變暖的大背景下，全球正處于極端天氣的頻發期，包括極端暴風雪和冷凍災害的頻繁襲擊。2008年1月29日至31日，一場極為罕見的強烈暴風雪天氣襲擊了素以氣候溫暖著稱的地中海東部的中東國家，敘利亞和黎巴嫩交界處積雪厚度超過1米，狂風掀起地中海大浪高達10米左右，惡劣天氣造成以色列國內航班停飛，并有數十人凍死街頭。1月8日，伊朗遭到十多年來最大降雪影響，北部和中部積雪有55厘米厚，至少造成21人死亡、88人受傷。1月中旬，阿富汗遭遇罕見的全國范圍持續降雪并引發雪災，一些地區積雪深達2米，60多人死于山區雪崩和交通事故。另外，1月11日伊拉克也降下了100年以來的第一場雪。

從近期雨雪冰凍災害形成的機理看，大氣環流異常是造成這次大范圍低溫雨雪冰凍災害的根本原因。大氣環流異常形勢主要表現在四個方面：(1)2008年1月以來，中高緯度歐亞地區的大氣環流呈現西高東低分布，這種環流異常型持續19天，是多年氣候狀況的3倍以上，為1951年以來該環流型持續時間最長的一次，有利于冷空氣自西北方向沿河西走廊連續不斷入侵我國。(2)西北太平洋副熱帶高亞偏強偏北，強大副高的位置穩定維持在我國東南側的海洋上空，并多次向西伸展，使冷暖空氣交匯的主要地區位于我國長江中下游及其以南地區。(3)青藏高原南緣的南支低壓槽活躍，是近十多年來少有的，促使暖濕空氣沿云貴高原不斷向我國輸送。(4)在冷暖空氣交匯區，由于暖濕空氣位于上部，形成對流層中低層穩定的逆溫層，是大范圍凍雨出現的主要原因。上述這種穩定的大氣環流異常形勢組合自1月中旬初開始，持續維持了20多天，造成我國東部地區出現罕見的大范圍持續低溫雨雪冰凍天氣。

同時，拉尼娜現象對這次災害的發生和發展也起到了推波助瀾的作用。自2007年8月，赤道中東太平洋海溫進入拉尼娜狀態后迅速發展，至2008年1月已連續6個月海表溫度較常年同期偏低0.5攝氏度以上。分析表明，這次拉尼娜現象縣1951年以來發展最為訊涑的一次，也是前6個月累計強度最強的一次。這也是影響我國東部大范圍持續低溫雨雪冰凍災害的重要原因之一。

2008年雨雪冰凍災害的特性及對城市運行的影響

■城市運行及城市運行管理

城市運行是一個全新的概念，指城市正常、穩定、協調、有序地持續運轉，以使城市基礎設施與公共服務不斷滿足人們的經濟、社會、文化需求的過程。它是城市管理的重要內容，是城市規劃的實施過程。

城市運行，涉及到城市生活的方方面面。從行業上分，涉及到交通、市政、環境秩序、水務、環境保護、醫療防疫、電力、氣象、食品衛生、安保等20余個專業；從層級上分，分為省市、區縣、街道、社區等不同管理層的指揮機構。

城市運行系統的良好運轉，是保障城市正常運行的前提。也就是說，它不僅要確保城市運行的常態安全，也要確保城市運行的非常態安全。城市管理者要本著“預防為主”的原則，對城市運行進行有力的檢測、控制，及時化解和排除可能導致城市正常運行中斷的各種風險因素，確保城市基礎設施的正常運轉及公共服務的正常提供。當城市系統因為不可預測，不可控制、未能化解和排除的風險因素而運行中斷時，城市管理者應迅速反應，及時采取有效措施，最大限度地消除不利影響，恢復城市基礎設施的正常運轉及公共服務的正常提供。這是城市應急管理所追求的重要目標。即保證城市運行秩序不為自然災害，事故災難，突發公共衛生事件和社會安全事件的產生而長時間或不可恢復性地打破。

■2008年雨雪冰凍災害對城市運行的影響

南方城市運行系統在這場雨雪冰凍災害中遭受了嚴峻考驗。城市交通、生命線、能源和生活必需品供應等受災情況嚴重，人民生活受到極大影響。此次雨雪冰凍災害與以往城市雨雪冰凍災害的不同之處在于，這次雨雪冰凍災害發生在以往降雪較少的南方地區，防災經驗欠缺，城市運行系統基礎設施缺乏對大雨雪冰凍災害的防護能力和措施，為此次雨雪冰凍災害造成巨大損失埋下了伏筆。此外，雨雪冰凍災害的發生時間剛好同春運重合，這無疑使得城市運行系統受到更大的災難。具體講，2008年雨雪冰凍災害對我國城市運行產生的直接影響主要有：

◆導致城市及城市間交通不暢。城市交通系統包括市內交通、高速公路、鐵路和民航等系統。對市內交通系統而言，大量積雪及冰凍給人民出行帶來極大不便，極易造成事故，積雪和低溫易造成車輛冰凍，引發故障，并使車輛控制難度增大，不利于出行；積雪和冰凍嚴重危害橋梁等建筑，給市內交通帶來安全隱患。高速公路長期擔任著城市間快速聯通的作用，速度快，流量大。雨雪冰凍災害嚴重降低了高速公路的通行量，使相關人流物流難以運送，給國民經濟帶來了極大損失。對鐵路系統而言，我國目前使用的幾乎全是電力機車，雨雪冰凍災害對電力系統的破壞，積雪淹沒鐵路以及軌道結冰使鐵路無法運行，且正值春運，大量的人流物流使本已遭到破壞的鐵路系統壓力更大；對民航系統而言，雨雪冰凍災害天氣嚴重影響了機務維護，航材供應等，給航空公司帶來危害；積雪和冰凍也嚴重損害了機場服務系統，危害到機場安全及地面保障系統，雨雪冰凍災害氣候所帶來的天氣不確定性，也增加了民航空中管理的難度。

此外，雨雪冰凍災害造成的交通癱瘓更給救災帶來了不便。眾所周知，城市正常運行離不開周圍地區的供應，城市所需食品、藥品及其他生活必需品都依賴于外界的供應，交通作為其中的紐帶發揮著不可替代的作用。由于修復受損道路往往進展較慢，需要大量的人力、物力投入，一時間救援物資不能順利運抵到位，災后重建工作往往受到影響。可以說，交通不暢，使得災后城市失去自我運轉的能力。

◆導致供給城市的能源供應緊張。城市能源供應主要是指煤、電、油的供應(電僅僅包括發電部分，這和生命線系統中的供電業務是有區別的)。此次雨雪冰凍災害之前，國內煤炭、石油與電力的供需已經存在問題，煤電聯動機制不暢已經埋下隱患，而雨雪冰凍災害再次將四年前曾極為嚴重的“煤電油運”瓶頸再度暴露無遺。當煤炭、電力、燃油、交通運輸這四個城市生活基礎保障系統相互交織，出現聯動形式的問題時，城市能源供給和能源安全勢將面對前所未有的歷史性困難。

作為基礎能源，煤炭供應可謂牽一發而動全身，造成電力供應中斷，城市運行安全無從談起。對煤炭而言，受冬季用煤用電增加、春運高峰到來、地方煤礦提前放假、小煤礦安全整治以及雨雪和冰凍的極端天氣等多重因素的影響，煤炭的有效供應被大大壓縮；特別是雨雪冰凍災害期間交通不暢，煤炭轉運成為難題。燃油供需緊張局面，是雨雪冰凍的極端天氣，加上冬季用煤用電增加、春運高峰到來共同造成的；雨雪冰凍災害造成的煤電供應緊張導致成品油和天然氣需求增加，春運期間運輸緊張的矛盾加劇原油調運的難度，造成了國內南方成品油市場供應趨緊，供求矛盾突出。

◆導致城市生命線系統受到嚴重威脅。眾所周知，城市本身并不具備自我循環的“新陳代謝”能力，城市的正常運行依賴外界對其的“輸血”，而“輸血”則需要大量順暢的“血管”，由此，城市生命線系統包括供電、供水、供氣、供暖和通訊系統。城市生命線系統具有復雜性、網絡性和系統性的特征，極易受到雨雪冰凍災害的影響。而且，生命線的子系統之間相互作用緊密，特別是電力系統的破壞，無異于生命線系統的中樞神經受到了破壞。更嚴重的是，生命線系統的破壞極易引發次生災害以及社會動亂和社會恐慌等。

以雨雪冰凍災害期間電煤短缺為例，電煤短缺導致了電廠停工、城市電力供應緊張，許多省份拉閘限電；南方地區電力設施應對50年不遇的雨雪冰凍災害能力不足，許多輸電線路因覆冰、舞動，發生架空地線斷線、倒塌而被迫停運，受雨雪、凍凝天氣的影響，高壓線路結冰，引起電力鐵塔倒塌，造成部分地區大范圍長時間停電；對供水系統而言，電力短缺影響了城市供水，低溫造成了水管凍裂；在這次雨雪冰凍災害中，南方部分省份的城市通信系統損失也巨大，移動通信大面積中斷，固定通信也受到影響，主要原因是停電導致的移動基站退出服務；此外，雨雪天氣造成局部地區交通中斷，應急搶修人員、發電油機無法到達，在電力無法保障的情況下，造成基站退出服務和移動通信中斷。

◆導致城市居民生活必需品嚴重缺乏。城市的正常運行，需要以足夠的生活必需品作為支持，生活必需品泛指居民日常生活中經常性使用的物品，相對于農村地區，城市生活必需品的供應更為重要，并具有其特殊性。城市系統是集中交易與專業化分工的產物，通過特定領域的生產并與其他系統間進行交換得以維持。在雨雪冰凍災害的侵襲下，無論是食品供應，還是其他必需品供應，都將受到嚴重影響。對食品而言，其供應主要受以下三個因素的影響：一是受雨雪冰凍災害天氣影響高速公路、鐵路以及民航等多種運輸途徑受到影響，使食品流轉產生困難，一些地區生活必需品無法充分供應；二是南方雨雪冰凍災害導致大量農作物受損，如受災嚴重的地區安徽，三成蔬菜大棚倒塌，小麥減產嚴重；三是由于正值春運期間，大量返鄉旅客被滯留在各個交通樞紐城市，加劇部分地區的物資短缺。這些因素使得城市生活必需品價格猛漲，市場秩序混亂，產品供不應求。其它生活必需品如棉衣、衛生用品、照明用品等也有同樣的情況。在局部地區，由于生活必需品供應滯后，甚至出現了商家和個人趁機囤積居奇，哄抬物價的問題。

◆其它影響。為了盡快疏導交通，消融冰雪，這次南方雨雪冰凍災害中廣泛使用工業鹽作為融雪劑。工業鹽可以降低水的熔點，撒了鹽的路面水要到零下好幾度才能結冰，可以達到融雪的效果，但是，由此造成的后遺癥也非常嚴重，不僅會對基礎設施的造成破壞(尤其是混凝土和鋼筋)，也會在一定程度上影響生態環境。雨雪冰凍災害還會引起傳染病蔓延、地質災害等次生災害，這些災害在此次雨雪冰凍災害過程中體現得也較明顯。值得一提的是，由于雨雪冰凍災害與春運伴生，春運期間在火車站、汽車站等城市交通樞紐人群大量積聚，極易產生傳染病的流行。雨雪冰凍災害對城市經濟的影響也不容小覷。由于大雪，城市二三產業大量停產，直接影響城市的經濟運行。

■2008年南方雨雪冰凍災害的特性及對城市運行的特殊影響

與以往雪災不同，這次雪災發生在很少降雪的南方，這是它造成重大損害的特性所在。南方省市防御水災經驗豐富，但防御雪災卻是少有經驗可談。甚至在初降大雪的時候，人們并沒有意識到有可能引發災害。此次雪災波及20省(區)，受災人數過億，造成二十多個機場、眾多高速公路封閉，京廣鐵路主干線和諸多鐵路路段及國道停運，由此造成人員和物質流動阻滯的連鎖反應，直接推動物價高漲和其他社會不穩定因素出現。黨和國家最高領導人親赴災區、煤礦現場視察和指揮，空軍和幾個大軍區全面“應戰”，大批軍、警出動，全國各地展開救援，全世界高度關注。

這次雨雪冰凍災害對我們城市運行能力是一次很好的檢驗。眾所周知，城市運行依靠電力，如果沒有電，我們的城市便不堪一擊，失去正常運行能力。軍事專家稱，這場雪災的最大破壞力體現在對電力的中斷上，這和現代戰爭的打擊重心如出一轍。大雪壓斷電纜導致電網中斷，電氣化列車因此無法開行，又使電廠急需的煤炭無法運抵，人員、物資流通受阻，正常生活秩序陷入混亂。公路和機場的冰封，使鐵路的困境更加凸顯。交通依賴電力，電力又依賴能源，能源又依賴交通，而經濟又依賴上述三者的循環。

城市運行大系統的脆弱不是中國現代化進程所獨有，但卻是應該引起我們特別警惕的，此次雪災證明了這一潛在威脅。

南方一些地方對百年不遇的大雪及雨雪冰凍災害措手不及，并不是所有的事情都能在經驗的指導下進行，惟有準備才能無患，“準備”是降低危害的基礎，“準備”不足，是很難僅憑應急搶修彌補損失的。如果從國防安全或者城市運行安全的角度來考察，則是一個警示。經過“非典”的洗禮，我國城市應急措施和應對突發事件處理措施有了很大的提高，但也不難發現，城市運行建設尚不完善，人們的風險意識尚不強烈，應急準備還不夠充分，因此，加強建設、加強教育、加強儲備是這次雪災給我們的最大啟示和特殊影響。

從2008年雨雪冰凍災害看城市運行的安全

如何在雨雪冰凍災害威脅下保證我國城市運行系統安全，這是當前城市管理中一個亟待研究和解決的重大課題。針對2008年雪災發生后我國應對過程中存在的問題，應從以下幾個方面采取措施：

■必須加強基礎設施建設

◆要加強對基礎設施的完善和升級，合理維護，延長基礎設施和應急設施的使用年限，提高公共安全設施的使用能力。需要重點強調的是，科學的城市規劃是保證基礎設施得到有效利用的前提，也是使安全設施充分發揮作用的前提。城市作為經濟政治中心，往往人口密度較大，自身抗災能力很差，遭災后損失又較為明顯，因此城市安全顯得尤為重要。在城市布局方面，要多建一些地下工程和公共安全設施，聘請權威人士和有關專家，研究提出符合安全標準的規劃方案和意見，按照要求配置所需設施和相關部件。各級政府要充分重視和切實落實基礎設施和應急設施的建設，要將風險預防能力納入到領導干部的政績考核中。

◆要著重保障事關應急救災方面的基礎設施建設，突出重點。在我國資源有限的前提下，搞“平均主義”往往會導致各方面均不完善，因此，要在關鍵環節和重點領域下大力氣，重點保障應急救災設施建設和暢通。(1)在交通基礎設施建設方面，要做好全國鐵路、公路、航空、水運、管道運輸等基礎設施的統籌規劃和建設，遠期目標是在兩地之間規劃建設多條運輸通道，形成路網和多層次交通體系，近期主要是建立應急狀況下相同運輸形式和不同運輸形式之間的應急替代和分流機制。(2)在城市公共設施建設方面，應加強供電、供水、供氣、交通等設施改造和建設，可以考慮盡可能多地鋪設地下管道，增加備用設施和應急措施，提高防風險能力。(3)要加強基礎物資的儲備，如燃油、電煤等。(4)要加強交通防災應急戰略儲備，如鐵路方面增加必要的內燃機車，在車站配置獨立發電機組等。(5)在其它方面也要加強應急準備，如高山通訊基站，要備有應急發電柴油機等設備和物資。

◆要提高和完善相應設施的能力標準和抗災防災標準，確立基礎設施、公共設施建設標準，確立政府應急程序和設施使用程序，使整個城市運行系統都能夠提高抵御能力，確保安全性。(1)要考慮雨雪、冰凍、臺風、高溫、大霧等極端惡劣天氣，全面提高規劃和建設標準，并將標準法制化、責任化、具體化，嚴格執行。(2)要開展定期檢查與抽樣檢查相結合，成立部門聯合工作組，對于不配套或者不完善的要給予警告并責令限期整改，整改后要派專人或相關責任人查驗，確保設施質量符合標準、配套設施完善和正常使用，簽署責任狀并嚴加監督。(3)要借鑒國際先進經驗和技術，積極研究防災應急技術和方法，如國外使用的“道路升溫裝置”等。在電網規劃建設技術上，要全面提高抗災標準和水平，考慮應急情況下電網之間的相互影響，設立多條備用線路，加強電網抗冰融冰技術的研究等。

■不斷完善雨雪冰凍災害預警預報機制

◆要加強雨雪冰凍災害綜合監測系統建設。各有關部門應按照職責分工進一步完善國家與地方綜合氣象監測網絡，加快新一代天氣雷達系統、氣象衛星工程和氣象監測與災害預警工程建設，建立完整的雪災專業觀測網，加密自動氣象觀測網站，形成地面、高空、空間相結合的監測體系，提高對雪災及其次生衍生災害的綜合監測能力；氣象部門應組織跨地區、跨部門聯合監測，加強對各關聯單位的氣象知識和應急措施培訓；同時，我國應當完善國家、省、市、縣四級雨雪冰凍災害預測預報體系，完善新一代立體化、可視化、人機交互氣象災害預報預警平臺，提高重大氣象災害預報的準確率和時效性，為合理防災減災做出科學指導。要加大高科技在氣象部門的應用研究，花大力氣推廣成熟技術，使之充分發揮規模效應和體系預報功能。在培育高素質高水平預報隊伍的同時，要重視發展高技術，從以人的觀測經驗預報為主轉變為以機器的事實數據預報為主。同時，我國應有機整合雪災監測預警工作。應該在政府的統一指導下，將與雪災監測預報預警有關的工作有機的結合起來，建立業務上的綜合協調機制。

◆要及時發布雪災災害預警信息。要抓緊雨雪冰凍災害預警信息發布系統的建設，拓展雨雪冰凍災害預報信息發布系統功能，增加信息發布內容和實時發布頻率，延長預報天數，建設針對不同群體的發布接收子系統，運用信息系統及時、準確、快速的將可能造成重大影響的天氣情況進行總結匯報，供社會運行系統決策者進行判斷，將災害損失降至最低。

◆借鑒外國成功模式，加強體制性建設。合理的權責體制對于成功的預報亦有重要的影響，預報者在面對有可能出現的災害天氣面前，往往承受著巨大的心理壓力，預報錯誤會導致相應的結果，因此，要進一步完善體制建設，明晰權責，除很有可能出現災難卻偶然沒有出現而導致的預報錯誤外，對于僅考慮個人前途而忽略群眾安全的預報錯誤要嚴加懲治；同時，要完善雪災新聞報道體制，堅持正確的原則，加強組織協調和歸口管理，強化新聞發布責任，講究報道方式，嚴肅突發事件新聞報道紀律，避免因不實報道引發騷亂。

■迅速提高雨雪冰凍災害應急處理水平

◆改革現有的災害管理體制，建立健全權責明確、統籌兼顧、及時有效的綜合自然災害風險管理體制。要將自然災害風險管理納入未來國民經濟和社會可持續發展的主流規劃活動中，建立一個綜合性、常設性、權威性的綜合災害風險管理的組織體系和協調部門，研究制定綜合自然災害風險管理政策和法規，把綜合自然災害風險管理的關鍵環節、基本框架、主要內容和對策措施等，以國家應急法或國家安全法的方式確定下來。同時，界定受災人和受益人的權利和義務，確定不同利益主體之間的風險分擔機制，以期提高我國的綜合管理和減災能力。要建設中國綜合自然災害風險管理體系和跨部門的政府綜合自然災害風險管理信息系統和決策支持系統，合理地組織與協調不同管理部門和利益主體在自然災害風險管理的不同階段以及不同風險管理對策中的功能和作用。

◆要進一步加強應急預案的建設工作。應急處理預案應當能在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性及發生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構職責、人員、技術、裝備、設施(備)、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的具體安排，并能充分預見到冰雪災害可能引發的次生災害及其它嚴重后果。在預案制定之后，政府還應當加強預案的動態管理，經常性地開展預案演練，特別要加強大中型城市、人口密集地區、重點保護部位和邊遠山區的氣象災害預案演練，促進各單位的協調配合和職責落實。

◆要高度重視災害抗救中的民生問題。各級政府要高度重視災害抗救中的民生問題，領導、協調和指揮相關部門迅速行動，在各司其職的基礎上相互協調，第一時間救災，努力使災害損失最小化。中央和地方財政部門應及時安排和預撥各項救災資金，及時預撥增撥城鄉低保資金，對重災省(區、市)城鄉低保對象給予生活補助；各級衛生部門應及時派出醫療、防疫、衛生監督隊伍救治傷病人員和受災群眾；建設部門應加強對城鎮受損基礎設施修復工作的指導，保證災區供水、供氣和公共交通等盡快恢復正常；農業部門應加強對抗災救災的技術指導和服務，及時調度救災種子和急需物資；商務、糧食部門應投放儲備肉和糧食、食用植物油，加強蔬菜產銷銜接，穩定市場秩序；供銷社系統應積極組織麻袋、草袋等抗災物資和農村生活必需品的購銷調運工作。交通、物價、財政部門應減免鮮活農產品道路通行費和運銷環節收費，加強市場價格監管。與此同時，要注意在抗擊雪災的過程中最大限度地保護環境，加強環境監測，確保災區群眾飲水安全，特別是各級環保部門要全力配合當地政府堅持分類指導，標本兼治。

■加速培養居民的防災自救意識

各級政府和相關單位要加強危機宣傳教育工作與應急自救知識普及，通過多種渠道，普及基本的防災知識和必要的減災經驗。可以考慮在學校教育中加入必要的基本防災減災知識，以提高年輕一代的生存能力和整體素質。要使群眾樹立危機意識和憂患意識，讓群眾冷靜地面對災害，理智地應對災害，科學地防御災害。尤其要加強大中型城市、人口密集地區、重點保護部位和邊遠山區居民的自救教育。只有平時重視培養居民防災意識，才能使群眾面對災害不慌張、不混亂，合理自救，合理避災。

同時，政府要向群眾說明公共應急場所的位置和使用程序，確保群眾能夠合理使用，確保公共應急場所安全夠用，在災害期間能有效避災減災。城市建設中，要在科學規劃的基礎上，確保公共應急場所的優先發展和暢通有效。災害期間，城鄉基層政府也要積極行動起來，組織發動群眾掃雪鏟冰，及時自救。要做到既掃“自家門前雪”，又除“他人瓦上霜”，只有這樣，才能既可以減少災害損失，又可以在應對災害過程中增進協作精神，共同提高防災意識。

除此之外，我國應加強減災專業人才教育培訓體系建設，提高教育培訓能力，開展全方位、多層次的減災科技教育培訓，提高減災工作者整體素質。要加大經費投入和裝備投入，提高各級減災隊伍特別是基層隊伍的應急救援能力。要立足減災工作的實際需要，整體規劃、統籌協調，整合優化人才隊伍結構，實現減災人才隊伍和專家隊伍的協調發展。要構建全民參與減災的安全文化氛圍，培育和發展社會公益組織和志愿者團體，積極參與減災工作。要充分發揮解放軍、武警、公安消防部隊、民兵預備役在減災救災中的骨干作用。

■盡快建立多重保障體系

◆要制定和完善相關法律法規體系，加強災害防治立法體系和救助立法體系的理論研究。要合理選擇我國災害防治立法體系的模式并逐層次加以充實完善，制定災害對策基本法，完善專門災害防治法，配套災害防治行政法規和規章，因地制宜，加強地方性災害防治法規。要理順災害行政管理體制，成立統一的災害行政管理部門，強化行政執法與司法功能，完善法律監督機制。要完善救災應急機制，確保災后地區秩序穩定，生活質量有所保證。要加強對預報災害和救助災害的立法研究，保證獎懲機制的客觀、合理、公正。

◆要提高救助物資儲備能力，開展救災物資儲備應急能力評價工作，提高倉儲能力，提高快速接收和處置社會捐贈物資的能力。要提高應急調控能力，尤其是協調合作能力、裝卸搬運能力、快捷運輸能力和緊急采購能力。要合理布局，合理規劃，使應急物資儲存分布合理，避免大范圍大規模運調。要提高科學管理能力，建立科學的管理機制，提高管理者能力和標準化管理水平，加強法規和制度建設，加強救災物資儲備部門的內部管理，使得應急救災物資合理使用，適時更新。

◆要進一步加強宣傳引導，把握正確的輿論導向。要建立一支高素質的新聞工作者隊伍，做到堅持正確的輿論導向，要學會把握宣傳的“度”，注重典型報道，提高真實性、典型性、鼓舞性。要合理發揮輿論監督作用。

◆要確保應急救災措施的有力實施，特別要重視災后重建和災民的社會保障。各級政府和相關部門要統籌城鄉和地區，確保災區食品藥品以及生活必需品的充足供應，確保市場秩序的合理有序，確保經濟運行迅速回到正常軌道上來。同時，應發展多重能源，建立多重保障體系，包括核能、沿海風能、太陽能等等。城市運輸設施也不能僅依靠成本較低的地面設施，要考慮到戰略安全，發展地下海下運輸。古人曾說：不能謀全局者不能謀一域，不能謀萬世者不能謀一時。我們必須從全局和長遠的觀念出發，建立起多重保障體系，以科學發展觀謀劃好國家現代化建設事業的方方面面。