以地方計劃為主的計劃體制的利與弊

　　我國現行的計劃體制，按大的來說，是兩級體制：全國性的發展戰略、生產力布局、產業政策、技術政策、分配政策、經濟的總量平衡和結構調整，由中央計劃確定；在全國計劃的指導下，各地區的經濟活動，由省、自治區、直轄市進行全面規劃和組織管理。
　　全國性的計劃，由國家發改委制定，由國務院提出，經全國人民代表大會討論通過。各省、區、市的計劃，由省、區、市發改委制定，由省、區、市政府提出，經省、區、市人民代表大會通過。都有法律作為依據。
　　但是，中央制定的方針政策可以下達到地方，當然許多還要經過地方轉發，而中央制定的經濟總量計劃和結構調整計劃并不下達也無法下達。各省區市制定的經濟總量計劃和結構調整計劃不需報中央核準，地方執行的是本地區制定的經濟總量計劃和結構調整計劃。
　　經濟總量計劃和結構調整計劃是整個國民經濟計劃的最重要指標和整個國民經濟活動的總量體現。它決定能源消費總量、固定資產投資總量、貸款總量和進出口總量的多少，決定一、二、三產業在GDP總值中的構成，決定投資消費關系是否協調。由于中央的計劃并不下達，地方執行的是地方自己制定的計劃，這就決定了現行的兩級計劃，是以地方計劃為主的，中央的總量計劃只具有象征性的意義。而中央的宏觀調控，并不以中央計劃中的經濟總量為坐標，從而更使中央的預期目標讓位于地方。
　　下面是這幾年中央與地方經濟總量計劃的差異：
　　2006年3月，全國人民代表大會通過的“十一五”規劃綱要，規定全國GDP的預期目標為7.5%。而各省區市人民代表大會通過的當地的“十一五”規劃綱要，GDP的預期目標多在10%以上。在2007年或2008年政府換屆中，有的地區又調高了“十一五”的規劃目標。
　　2006、2007年的年度計劃指標，全國人民代表大會通過的計劃，GDP的增長預期目標都是8%左右，而各省區市人民代表大會通過的計劃，GDP的增長目標大多在10%以上。執行的結果，地區的GDP增長計劃都實現了，全國統計，2006年為11.1%，2007年為11.4%，而全國的GDP增長預期落空了。
　　2008年，由于地方政府換屆時間提前，省區市人民代表大會在2月以前都通過了本地區的2008年計劃，GDP增長預期除了北京、廣東為9%以外，都在10%以上。而3月份全國人民代表大會通過的2008年計劃，GDP增長預期仍然定在8%左右。相信這8%仍然起不到指導作用，沒有一個省區市會按照8%指導其經濟活動。一些國內外經濟研究機構對2008年的預測，也沒有一個理會全國8%的預期。
　　全國8%的增長預期目標，是不是隨意制定的，毫無根據、毫無道理？顯然并非如此。
　　溫家寶總理在最近召開的全國人民代表大會所作的政府工作報告中說，“今年國民經濟和社會發展的預期目標是：在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，國內生產總值增長8%左右；居民消費價格總水平漲幅控制在4.8%左右；城鎮新增就業1000萬人，城鎮登記失業率控制在4.5%左右；國際收支狀況有所改善。”可見，8%的提出，是綜合考慮了優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境這四個因素。這四個因素絕不是虛詞，而是有實實在在的內容的。這兩年一、二、三產業發展不協調，工業特別是重工業比重偏大，服務業比重偏低，第三產業在GDP總量中的比重都比上年有所下降，談不上有什么優化。經濟增長的資源環境代價過大，單位GDP能源消耗，2006年降低1.33%，2007年即使降低3.27%，兩年合計降低4.6%，基本上是第二年補上了第一年的欠賬，而把第二年的任務加重給后三年，全國能源消費總量已接近國家規劃確定的2010年的控制目標。不從根本上減慢增長速度，要使結構優化、完成五年計劃規定的節能減排指標是不可能的。當前國際經濟環境變化不確定因素和潛在風險增加，對此我們必須有充分準備。中央政府是負責任的政府，今年提出增長8%左右是經過反復權衡的。如果今年經濟增長仍然在10%以上，而結構矛盾依然突出，能源消費總量繼續大幅度增長，絕非國家之福。
　　既然8%的增長預期是科學的，是經過了綜合平衡的，有利于經濟的可持續發展，為什么得不到貫徹？為什么固定資產投資增長過快、貨幣信貸投放過多、外貿順差過大喊了幾年依然故我？為什么國家中長期規劃制定的能源消費總量控制目標一再修改而又節節退敗？為什么環境保護和耕地保護工作如此強調而又陷于如此之艱難？這不能不從體制上找原因，并在體制上尋求解決辦法。
　　以地方計劃為主的計劃體制，已經實行了多年。過去叫“條塊結合，塊塊為主”。改革開放以來，中央強調簡政放權，把大部分中央權力放給了地方，把絕大部分的企業下放給地方管理。中國經濟名為高度集中的體制，實際上是過度分散的體制。不僅省區市可以獨立地制定計劃，地級市和縣市同樣可以獨立地制定計劃。每個省區市都追求自成體系，各自為戰。1978年以前提出建成六個大區不同水平、各具特點的工業體系，現在是多數省區都提出建成工業省和工業強省。
　　有什么樣的體制就會產生什么樣的機制。強化地方的權力，以地方計劃為主，aed71fd06329c80869bec1d35987a4ab477ade07c45a74535c012b28eab041f2它的最大好處是可以充分地調動地方的積極性和主動性。一個地方不滿足于同自己的過去比，而是以極大的激情同其他省市比。相互攀比，跨越式發展，趕超列在自己前面的省市，成為共同性的口號和時代的最強音。東部率先，西部大開發，東北振興，中部崛起，更激發了地方的熱情，加大了地方的責任。誰也不甘落后，都面臨一種“如逆水行舟，不進則退”的巨大壓力。現在不僅是企業與企業之間的競爭，更是地方政府與地方政府之間的競爭。這種體制和機制，形成一種最強大的動力，使中國經濟在最近五年增長速度連續在10%以上。在短短的五年中，中國的鋼材產量從不到2億噸增加到5.7億噸，發電量從1.65萬億千瓦小時增加到3.28萬億千瓦小時，煤炭產量從14.6億噸增加到25.4億噸。中國經濟已經成為全世界的第四大經濟體。
　　但是，必須看到，這種體制也帶來很大的弊端。
　　第一，由于地區分割，自成體系，統一市場難以形成，全國不是一盤棋，不知道是多少盤棋，水多加面，面多加水，造成大量的重復生產和重復建設，造成資源的極大浪費。
　　第二，能源與環境急劇成為經濟可持續發展的最大制約因素。中國的GDP只占全世界的5%，而能源消費總量已占全世界的15%。二氧化硫和化學需氧量的排放總量成為全世界第一，遠遠超出我國環境的承載能力。
　　第三，建立社會主義市場經濟體制，要求打破政企不分、條塊分割。擴大地方政府的權力，強化塊塊的作用，與建立市場經濟體制背道而馳。
　　利與弊相比較，在經濟總量比較小的時候，是利大于弊。在經濟總量已經達到今天的地步，經濟增長與資源環境的矛盾已如此之尖銳，傳統的計劃體制已經是弊大于利。
　　黨的十七大提出完善社會主義市場經濟體制，推進各方面體制改革創新，加快重要領域和關鍵環節改革步伐；提出加快行政管理體制改革，建設服務型政府；提出加快推進政企分開，減少政府對微觀經濟運行的干預。同時，提出加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。這都有非常現實的意義。
　　在這些改革中，進一步改革國務院的行政管理體制，轉變中央政府的職能是重要的，這次全國人民代表大會已經批準了國務院機構改革方案。相對來說，地方政府行政管理體制的改革滯后于中央政府，加快地方行政管理體制的改革，轉變地方政府的職能，更為迫切。只有中央和地方政府的改革共同進行，才能有利于社會主義市場經濟體制的完善，才能使國家的宏觀調控真正在全國的經濟活動中發揮作用，真正使市場對資源配置起基礎性作用，從而使國民經濟實現全面協調和可持續地發展。
　　發揮地方的主動性和積極性仍然是劃分中央和地方的國家機構職權的重要原則，但這都必須服從社會主義市場經濟體制的要求。塊塊分割，嚴重損害中央宏觀調控作用的發揮。不從體制和機制上解決問題，不在轉變地方政府的職能上下功夫，國家再怎么提倡宏觀調控，宏觀調控部門再做出多大的努力，中央的計劃依然起不到應有的指導作用，宏觀調控的作用依然有限。
　　以地方計劃為主、塊塊分割所產生的弊端，這是體制造成的，不能責怪地方政府。在我國，社會主義市場經濟體制已經初步建立，但影響經濟發展的體制機制障礙仍然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題。在體制改革這個問題上，需要我們繼續解放思想。