中國建設服務型政府的宏觀分析

　　一、服務型政府的涵義及其主要標志
　　
　　服務型政府的涵義
　　所謂服務型政府，是在以人為本的基本理念的指引下，把為公共利益的服務作為各級政府一切活動的根本出發點和落腳點；在資源配置和政府機構等方面強化政府的公共服務職能；建立并且實施一整套完整的、行之有效的公共服務體系；并不斷地創新政府服務和管理的方式，提高公共服務的水平和能力。
　　
　　服務型政府的主要標志
　　標志之一：根本出發點——是不是從全體公民的根本利益出發，全心全意為公共利益服務？這是一個根本的標志，也是政府公務人員的行為準則。
　　當前一個很突出的問題是，“權力部門化，部門利益化，利益集團化”，這種狀況很難成為服務型政府。基于此，在進行政府轉型中需要強調“人文價值取向與基礎制度規范”。
　　從公共利益出發，在利益關系多元化的今天，怎樣把握公共利益？我認為，代表公共利益的政府，應在多元利益關系“表達”和“博弈”的基礎上，尋求整個社會多元利益關系的“均衡點”。
　　標志之二：職能定位——是不是強化政府的公共服務職能？首先要解決在現代社會中政府到底承擔什么樣的職能的問題。在傳統的計劃經濟體制條件下，政府基本上是一個“經濟干預型”的政府。改革開放30年來，雖然發生很大的變革，但是還有一些慣性在運作。針對這個問題，政府工作報告里曾明確提出 “三不”：第一，政府不干預微觀經濟活動；第二，政府不包辦企業的決策；第三，政府不代替企業去招商引資。“三不”的提出實際上就是力求擺脫過去經濟干預型政府的羈絆，真正地凸現政府的公共服務職能。
　　標志之三：服務內容——是不是建立并實施一整套符合國情、切實有效的公共服務體系？
　　標志之四：服務方式——是不是不斷創新政府的服務方式，提高公共服務的能力和水平？特別是在信息化時代如何用好電子政務，如何更加透明、更加高效。天津南開區提出“超時默許制”，規定一個時間，如果下級報給上級的材料，上級沒有答復，就視同默許。這就是為了提高政府的效率。
　　
　　二、建設服務型政府是中國經濟社會發展新形勢的要求
　　
　　貫徹落實科學發展觀，要求建設服務型政府
　　科學發展觀的核心是以人為本。“以人為本”給政府提出了一個尖銳的問題：在職能定位、資源配置和機構設置上，怎樣從全體人民的利益出發？這個切入點，呼喚著政府要進行改革，要建設服務型政府。
　　深化經濟、社會和政治體制改革，要求建設服務型政府
　　2008年有一項重大的活動——紀念改革開放30周年。我認為，應以此作為一個新的歷史起點，進一步推進中國的經濟、政治、社會、文化等方面的體制改革，進一步解放思想，來尋求體制創新的新突破。這個突破有三個方面。
　　首先是經濟體制改革。這項改革進行了近30年，取得了很大的進展，但突出的問題就是有些“硬骨頭”還沒有啃動，或者說沒有攻破。比如壟斷性行業的改革，至今進展并不理想；要素市場化改革，進展也比較遲緩；還有某些部門（如鐵路部門）的政企分開尚未分開，等等。尤其是十七大報告所講的推進我國發展方式的轉變，還沒有完全“破題”。這跟政府的職能定位有關。如果還是經濟管制型，或叫經濟干預型，這種情況很難實現經濟增長方式的轉變。
　　從社會體制改革方面來說，當前一個突出的矛盾是人民群眾對于公共服務和公共品的要求（特別是對醫療、教育、社保、廉租房等的要求）日益增長的要求，與政府在供給方面難以滿足老百姓的要求或者說供給不足之間的矛盾。這與政府職能在這方面的“缺位”有關。政治體制改革包括幾個方面，其中一個重要的內容就是推進行政管理體制改革，建設服務型政府。
　　
　　適應國際競爭的新形勢、新要求，“倒逼”建設服務型政府
　　我們正處在一個新的世界格局當中。研究中國的問題，除了著眼于本國的發展和改革，還要看中國和外部世界的關系，尤其是在“入世”之后。“入世”不僅對中國企業和市場的體制有挑戰，同時對于政府的宏觀管理體制也是一個挑戰。從一定意義上說，甚至比對企業和市場體制的挑戰更為嚴峻。按照國際規則辦事，有一些通行的東西，比如，政府要遵循國民待遇原則；政府要遵守透明化原則，政府要遵循“以人為本”尊重人權等等，這些都對政府自身的體制提出了挑戰。
　　
　　 建設政府公共服務體系，是當今世界人類的共同文明
　　在世界范圍，從縱向來說，建設政府的公共服務體系進程大體呈三階段。上世紀三四十年代以前，基本特征是“有限的公共服務體系”。三四十年代之后，尤其是二戰結束后，人類的發展出現了一些新的變化：從注重經濟增長，到既注重經濟增長，又關注社會發展和進步。在這個背景下，有些國家建立了比較成型的公共服務體系，比如瑞典、挪威、丹麥以及芬蘭等等。上世紀80年代后。有些國家著手對曾經實行過的公共服務體系進行改革，把人文關懷和經濟可行結合起來，把政府的公共職能和市場機制結合起來。這種變革一直延續到今天。
　　從橫向來說，許多國家在構建公共服務體系上有不同的類型，從資料看大體上歸納為：一是以公平為主導、兼顧效率的。二是既講公平，又講效率，但在一定程度上對效率看得比較重。三是把公平和效率“平起平坐”的，實際上完全的平起平坐，不易做到，總會出現傾斜。中國在建設服務型政府中，不能完全照搬外國，而是要從自己的國情出發，研究其規律性，以適應自己的發展階段。
　　中國的國情比較特殊，這種特殊性表現為“三合一”：一個發展中國家；一個轉型的國家；一個社會主義制度的國家，而且處在社會主義初級階段。有這么復雜的國情，因此，在借鑒國際經驗時特別要強調適應性，必須從國情特點和所處的歷史階段出發，創建自己的政府公共服務體系。
　　
　　三、中國現階段建設公共服務體系的主要內容
　　
　　提供就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”
　　首先是就業服務。我國在就業問題方面的方針是：勞動者自主擇業；市場調節就業；政府促進就業。我國人口多，城鄉符合勞動年齡的人口在7.6億人左右，是相當龐大的勞動力資源。未來幾年，面對著相當嚴峻的就業形勢。新增城鎮就業人口一年大約是八九百萬，5年下來就是四五千萬；按照城鎮化率每年提高一個百分點計，每年大約1000萬左右農民要進城，5年也有四五千萬人，這就意味著未來5年就業壓力大約八九千萬人之多。
　　在這樣龐大的就業壓力面前，一方面勞動者自主擇業，同時政府應該責無旁貸地承擔起為就業服務的責任。建立一個為就業服務的網絡，完善公共就業服務體系。
　　作為基本的民生服務，還有社會保障。社會保障在概念上有廣義和狹義之分，狹義的包括養老、基本醫療、失業、工傷和婦女生育保險。廣義上的社會保障：如社會救助系統，對于城市的低保戶和生活無著落的流浪人員、農村的五保戶和特困戶、還有災民的救濟，都屬于社會救濟保的范圍。而且對于城市低收入人員、低保戶，還要逐步提高低保標準。此外還有社會福利，可歸納為：扶老、助殘、救孤、濟貧。還要發展慈善事業，讓廣大的社會組織和階層與政府一起參與慈善事業。應該說基本的民生問題是政府公共服務體系建設的首位。
　　
　　提供教育、醫療、公共文化等“公共事業性服務”
　　教育、醫療、公共文化等都是事業性領域，情況比較復雜，不能一概而論，需要進行分類。比如教育既有公共性，也有部分非公共性，但它基本屬于一個公共性的領域，尤其義務教育是完全公共性的。在衛生方面，十七大報告指出：“營利性、非營利性要分開”。文化就更突出：一部分是公共文化，另一部分屬于市場性質的文化產業。我曾提出“三合一的改革模式”，就是調動政府、市場、社會三方面的力量來發展——“政府管基本服務，市場管超值服務，社會管廣濟善助”。當然政府的責任是第一位的。
　　
　　基本的公共服務，政府應該承擔起來。比如義務教育是責無旁貸的，這幾年農村義務教育，“兩免一補”，就是按照這個思路做的，使1.5億學生受益。在非義務教育階段，比如在高中、大學教育階段，政府也承擔相應的責任。同時要發揮社會力量，不能“單打一”。
　　在衛生領域，醫療方面也應由政府承擔基本醫療保障。至于一些超值的醫療服務，要讓市場來解決。有些工作也需要政府去做，比如在醫藥分家沒有實現之前，可以搞“藥房托管”，把醫院藥房委托給醫藥部門進行管理，所有權不變，勞動關系不變，但是管理權轉讓出去（南京市的“藥房托管”是典型）。這雖然是一個過渡性的措施，但卻是解決醫藥貴的可行性試驗，需要這樣一種探索。
　　這幾年對于公共文化呼聲不強烈，頗值得反思。實際上人民群眾在解決溫飽問題后，應該對文化的需求日益增加。政府在發展屬于公共事業性服務這一部分的同時，也要全面對待非公共性那一部分，積極發揮社會力量的作用。
　　
　　提供環境保護、基礎設施建設等“公益性基礎服務”
　　 “公益性基礎服務”是一個新問題。首先是環境保護。隨著全球氣候變暖，環境問題日益突出。中國正處在工業化中期階段，經濟的快速發展與資源環境的制約越來越成為一個瓶頸、掣肘和尖銳的矛盾。政府應該擔負起推動環保的責任，切實做好節能減排。
　　需關注綜合改革試驗動向。前幾年搞了幾個“綜合改革試驗區”，除深圳特區外，上海浦東、天津濱海新區異軍突起，地處東部沿海地區；后來進一步拓展到西部地區的成都和重慶，綜合改革試驗主題是“城鄉協調發展”。2007年國務院新批準了武漢城市圈和長株潭城市群綜合改革試驗區，試驗主題是“資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗”，把資源、環境問題納入綜合改革試驗的內容，而且是試驗的主題。
　　國家還應該加快基礎設施的建設。基礎設施可分成兩個系統，一個為執行運營系統，電力生產，交通運輸等都屬于運營系統。另一個是基礎建設系統，包括電網、鐵路網、通訊網的建設等等。這幾年政府每年預算內用到鐵路建設上的投資，大約是500—600億，還有企業的自籌、銀行的貸款等等，政府的預算投資捉襟見肘，遠遠不夠；而利用社會上的資本力量進入鐵路行業則嚴重不足，導致鐵路竣工的里程太少。
　　
　　在維護生產安全、消費安全、社會安全方面提供“公共安全性服務”
　　公共安全性服務，是公共服務體系建設的基礎性環節。國泰民安，就是讓老百姓有安全感。
　　建設服務型政府的體制保障
　　
　　第一個制度：建立公共財政制度
　　中國過去是以經濟建設性為主的財政制度，還沒有建立起“公共財政制度”。這幾年情況有所變化，向著良性的方向發展。分析2006年財政支出4萬多億，社會文化教育費已經占第一位，但經濟建設費開支比重仍然不小，而經濟建設性支出也需要具體分析，其中有屬于公共性支出的，但也有一部分屬于對競爭性領域的投資，政府是不是需要像過去那樣向競爭性領域投資？下一步應該確保新增財力投向就業服務、社會保障、教育、文化、醫療、環保以及安全方面。
　　
　　第二個制度：建立合理的國民收入分配制度和結構
　　這里講的分配制度和結構是指“大分配”（即整個國家的國民收入分配），不是“小分配”（個人收入分配）。據我分析，一方面，我國GDP總量和人均GDP增長速度很快。2006年中國GDP總量還是21萬億元，2007年超過24萬億元，如果折成美元在全世界190多個國家和地區里排在第4位。另一方面，如此大的GDP總量，其分配結構怎樣？這里有一組數據：1996年居民在整個國民收入分配的比重是69.3％，2003年下降到64.8％，下降了4.5個百分點。同一時期政府的收入比重從1996年的17.1％，上升到2003年的20.2%，上升了3個百分點。企業的比重也同時上升。
　　國民收入分配這樣的結構和趨勢是不合理的。至于個人收入分配制度的建設，我用八個字來概括：“提低、擴中、調高、打非”。就是提高低收入，擴大中收入，調節高收入，打擊非法收入。
　　
　　第三個制度：建立城鄉協調發展的制度
　　城鄉協調發展制度對中國至關重要。近年來，為縮小城鄉之間的差距，政府、居民和社會都做了很多工作。但是，從收入來看，城鄉居民之間的收入差距還是不小，而且還有擴大的趨勢。2002—2006年，城鎮居民人均可支配收入累計增長61％，農村居民人均收入增長33.2％。同是增長，差距依然還在擴大。按貧困人口標準，2007年底農村仍有1479萬人，最低生活保障人數也還有3452萬人。
　　協調城鄉之間的關系，緩解城鄉之間的矛盾，應把基礎設施和公共事業建設適當地向農村傾斜，同時還要改革農村現行制度。成都、重慶兩個地區進行城鄉協調配套改革試驗，就是試圖取得經驗。
　　第四個制度：建立政府自身的新型體制
　　政府自身行政體制改革重點涉及：推進政府自身機構改革。這里有三個關鍵點：一是政府內部如何建立決策、執行、監督分離和協調機制；二是如何遏止部門利益膨脹；三是如何使政治體制改革與之配合。
　　與此同時，還涉及到關于政府與相關的四個方面的分開問題，即政企、政資、政事、政介分開問題；關于政府審批制的改革問題；關于政府行政問責制問題；關于政府考核體系問題，等等。政府行政改革是一個系統工程，建設公共服務型政府，行政體系必須隨之變革。
　　另外，還有對政府的監督問題。“創造條件讓人民有效地監督政府”。怎么創造條件？創造什么條件？我認為，一是創造讓人民知情的條件，行政透明化；二是創造讓人民參與的條件，建立“公民社會”；三是創造讓人民表達的條件，廣開言路。這樣才能讓人民有效地監督政府。這也是一個制度保障。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟所）