貫徹落實科學發展觀促進乳制品工業健康發展

　　為貫徹落實《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》，促進形成布局合理、競爭有序、循環節約的乳制品工業發展新機制，發展具有中國特色的現代乳制品工業，保障國家食物安全，由國家發展和改革委員會會同有關部門、行業協會制定的《乳制品工業產業政策》（以下簡稱《產業政策》）正式發布了。這是建國以來我國發布的第一部系統的乳制品工業發展政策，將對我國乳制品工業發展具有重大和深遠的影響。
　　
　　一、《產業政策》的主要內容和特點
　　
　　《產業政策》包括政策目標、行業準入、奶源供應、技術與裝備、投資融資、產品結構、質量安全、組織結構、資源節約與環境保護、乳品消費及其它等12個部分，共64條，它既是今后乳制品工業發展的政策導向，也是嚴格行業準入、規范市場秩序和投資行為的主要依據。主要特點如下：
　　戰略性。《產業政策》緊抓關系乳制品加工業發展的重大戰略問題，突出政策目標、產業布局、行業準入、奶源供應、技術和裝備、質量安全、組織結構、資源節約和環境保護等內容。
　　科學性。《產業政策》在編制理念、內容、方法等各個方面始終堅持貫徹和落實科學發展觀，突出以人為本、協調發展這一主線。把以人為本的科學發展觀作為指導制定產業政策的主線，體現了《產業政策》的科學性。
　　權威性。《產業政策》由有關部門、協會學會、大專院校、科研院所等國內數十名知名專家學者共同編制，并廣泛征求和吸收了有關部門、地方和企業意見，集中了多方面的智慧。
　　針對性。《產業政策》針對乳制品工業發展的一些重大問題和薄弱環節，提出了相應的、具有可操作性的政策，增強了《產業政策的指導性。
　　
　　二、需要說明的幾個主要問題
　　
　　（一）關于政策目標
　　1、發展奶類生產，提高乳制品產量
　　目前我國人均奶類消費仍存于相對較低的水平，2006年人均奶占有量僅為25公斤，是亞洲平均水平的1/2、世界平均水平的1/4和發達國家的1/12。可見，提高我國人均奶類消費水平仍將是乳制品工業發展的主要目標。《產業政策》第二條提出乳制品加工業發展的產量目標是，到2012年，乳制品產量達到2800萬噸，其中干乳制品產量達到350萬噸，液體乳產量達到2450萬噸；全國人均奶類占有量達到42千克。
　　2、控制加工規模，有序發展
　　然而，目前我國現有的1600多家乳制品加工企業，年加工能力已經達到5500萬噸以上，大大超過了我國萬噸級奶類總產量，企業平均開工率低于60%，個別地區不足40%，加工能力嚴重過剩。為此，《產業政策》第三條提出，嚴格控制乳制品加工項目的盲目投資和重復建設，把加工產能控制在合理規模范圍之內，使之與奶源供應、市場需求相適應，避免惡性競爭和資源浪費，力爭2012年我國乳制品加工能力利用率在75%以上。
　　（二）關于產業布局
　　由于各地自然氣候、飼草飼料資源、奶牛品種、飼養歷史與習慣等的異同，我國奶業基本上可以劃分為以下幾個區域：東北奶業產區、華北奶業產區、西北奶業產區、南方奶業產區、大城市郊區奶業產區。從加工企業與奶源基地相對應的角度看，我國乳制品加工業布局的總體狀況是好的，但也存在不合理方面：一是部分地區加工能力與當地奶類生產量不相匹配；二是一些奶源基礎較好的地區和部分新增乳制品加工能力較多的非傳統奶牛養殖區，乳制品加工企業比較密集，加工能力遠高于原料乳供應能力，造成設備閑置和原料乳市場無序競爭。
　　乳制品加工企業布局要與奶源基地的布局相銜接，加工規模要與原料乳供應量相匹配，形成乳制品加工業與奶牛飼養業的緊密有機聯系；充分發揮奶業傳統地區的優勢，積極開拓多種奶類資源，擴大規模與優化產品相結合，提高資源利用效率；在靠近奶源基地，以現有較大規模企業為依托，做強做大一批有市場競爭力的乳品加工企業。
　　根據乳制品工業布局原則，在考慮我國奶業目前發展現狀與相關政策的連續性基礎上，為充分發揮奶業傳統地區的優勢，積極開拓多種奶類資源，優化加工企業的布局，達到合理的規模，提高資源利用效率，《產業政策》提出了乳制品工業布局的總體思路，即：調整優化東北、華北、西北重點產區的布局，加快淘汰布局不合理、規模小、技術落后的產能；南方地區根據當地實際條件，逐步擴大乳制品工業規模；大城市郊區奶業要加快乳制品工業的現代化步伐；形成特色鮮明、布局合理、協調發展的乳制品工業新格局。
　　（三）關于行業準入
　　國家投資體制改革后，乳制品工業項目投資管理權限下放到地方，普遍采用備案制，這是造成乳制品加工建設項目一哄而上、產能迅速增加、奶源與加工能力不匹配等問題的主要原因之一。為規范項目建設，促進乳制品工業健康發展，需要調整乳制品加工項目的管理方式，把原來的備案制改為核準制。《產業政策》對此進行明確要求，并在經過充分調查與多次論證基礎上，從項目建設起始規模、選址和自由奶源基地建設等方面確定行業準入條件。
　　1、乳制品工業項目的起始規模
　　在乳業發達國家，企業的規模效益和綜合利用效益較高。其中日處理能力在1000噸規模的加工廠比較普遍，而我國日處理能力在100噸以下的裝置還很多。結合我國乳制品工業的現狀，本著有利于引導產業健康發展的原則，《產業政策》按照產品類別對項目規模進行分別規定。從成本效益分析，乳粉類日處理能力300噸、液體乳日處理能力500噸的規模更有利于節約土地、水電、設備、能源，減少環境污染，提高經濟效益。主要基于以下幾點原因：
　　一是建設一個日處理500噸的液體乳加工企業，與建設兩個200噸和一個100噸的企業相比較，產能相同，投資減少42%，用地減少50%，排污量減少42%，用工減少52%，水、電、煤的消耗減少約50%左右。
　　二是乳粉項目日處理原料乳300噸及以上、液體乳項目處理原料乳500噸及以上與一個縣的養殖規模和畜群承載能力相匹配，有利于避免奶源的惡性競爭。
　　三是乳粉項目日處理原料乳300噸及以上、液體乳項目日處理原料乳500噸及以上規模有利于運用國內外最先進的技術裝備，有效帶動行業技術進步和裝備的升級，提高產品質量的保證能力和產品的競爭力。
　　四是南方乳制品工業區是乳制品消費的主要區域，但奶牛飼養數量少，奶類產量低，企業目前處于發展初級階段，基礎條件薄弱。因此，《政策》第十七條提出，北方、大城市郊區乳制品工業區新建和擴建乳粉項目日處理原料乳能力（兩班）須達到300噸及以上；新建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到500噸及以上，擴建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到300噸及以上；南方乳制品工業區新建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到200噸及以上，擴建液態乳項目日處理原料乳能力（兩班）須達到100噸及以上。
　　2、新建乳制品工業項目與其他項目的距離
　　目前我國奶源大戰問題突出，競爭失序，個別企業收奶半徑在500公里以上。因此，在規范收奶行為的同時，必須設置合理的收奶半徑。國際乳制品加工企業收奶半徑一般在150公里內，乳制品加工項目選擇間隔在300公里以上。《政策》第十九條規定新建乳制品加工項目須嚴格執行國家及行業相關標準，并與周圍已有乳制品加工企業距離北方地區在100 公里以上，南方地區在60公里以上。
　　3、乳制品工業項目自有奶源的比例
　　通過對國內乳制品加工企業的調查，一般情況下，乳制品加工企業應有日處理能力30%的原料乳，才能保證設備正常運轉，使運行成本控制在可接受的范圍內。因此，《政策》第十八條規定新建乳制品加工項目已有原料乳數量（自建牧場或投資參股小區）不低于加工規模的30%，擴建項目已有原料乳數量（自建牧場或投資參股小區）不低于原有加工能力的75%。
　　
　　2007年我國累計進口乳清粉16.7萬噸，乳粉9.8萬噸，相當于原料乳265萬噸，絕大部分被某些乳制品企業用于配方粉的生產，對我國奶業造成了一定的沖擊。為促進我國奶業的發展，配方粉的生產應以生鮮牛（羊）乳為基礎。所以，《政策》第十八條規定液態乳生產企業所用原料乳全部使用奶源基地的生鮮牛（羊）乳，配方粉生產企業所用原料50%以上為奶源基地所生產的生鮮牛（羊）乳。
　　（四）關于奶源供應
　　原料乳的質量與安全直接影響到乳制品的質量，原料乳的生產是乳制品安全控制體系中最重要的環節之一。現代乳制品工業已經把原料乳的生產作為第一生產車間，從我國乳制品企業目前的狀況和發展趨勢看，建設原料乳基地是保證原料供應和產品質量的基礎。《政策》第二十六條到第三十條做了詳細規定，鼓勵乳制品加工企業創建、參股建設規模化奶牛場、奶牛養殖小區。支持奶戶聯合，發展多種形式的規模化奶牛場和奶牛合作社。到2010年，原料乳產量達到5000萬噸；到2012年，原料乳產量達到6000萬噸。
　　（五）關于技術進步
　　《政策》從提高乳制品工業自主創新水平、開發具有自主知識產權的先進適用技術和裝備，加快現有加工能力結構調整步伐、推廣乳品加工關鍵技術、淘汰落后技術工藝等方面，提出了技術進步和裝備制造發展的方向和重點。重點研發日處理原料乳500噸以上的大型乳粉生產設備，低溫噴霧干燥設備，日處理100噸原料乳的干酪生產設備、膜過濾設備、節約型多效設備、奶油分離設備、滅菌及無菌灌裝成套設備，乳清處理設備及榨乳成套設備等。研發原料和成品快速檢測、生產過程在線檢測和無損傷檢測的方法和設備。到2012年榨乳成套設備、牛乳前處理設備自主化率達到85％以上，無菌罐裝設備自主化率達到60％以上。
　　（六）關于組織結構
　　與發達國家的奶業相比，我國乳制品企業數量多、規模偏小。我國有乳品企業1600多家，日處理能力1000噸以上的企業有14家，500—1000噸有19家，50—300噸有248家，50噸以下的企業有1000多家。日處理能力300噸以上的50家乳品加工企業的加工能力也僅為2500萬噸，占到奶類總產量的73%。剩余的1500多家乳品企業規模小，技術水平也比較低，加工能力僅占到奶類總產量的27%。多數小企業存在生產工藝落后、技術裝備水平低、產品質量難以保障等諸多弊端。在乳業發達國家，龍頭企業的規模效益和綜合利用效益較高，日處理能力在1000噸規模的加工廠比較普遍。因此，《政策》提出建立現代企業制度，形成大型企業突出、中小企業比例合理的行業組織結構；通過兼并、聯合、重組和擴建等形式，培育一批年銷售收入超過20億元，具有先進水平、跨地區、具有國際競爭力的大型乳制品企業集團；加快整合現有乳制品生產企業，在確保奶源全部消化的基礎上關停規模小、技術落后、質量差、資源消耗高的乳制品生產企業，到2010年減少落后產能250萬噸，2012年減少600萬噸。
　　（作者系國家發展改革委工業司副司長）