關(guān)于建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的研究

　　森林生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于維護(hù)全球生命支持系統(tǒng)具有不可替代的重要作用，森林生態(tài)系統(tǒng)的局部消失或退化將對(duì)水土流失加劇、生物多樣性降低、水源涵養(yǎng)能力下降、荒漠化擴(kuò)展、二氧化碳濃度增高等產(chǎn)生不利影響。根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃綱要中關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，要對(duì)我國不同類型的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，森林生態(tài)功能區(qū)是限制開發(fā)區(qū)域中的重要組成部分，維護(hù)和修復(fù)森林的生態(tài)功能，加快建立并不斷完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和推進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
　　
　　一、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及其計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　1992年，林業(yè)部門就會(huì)同相關(guān)部門，就建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金問題，對(duì)國內(nèi)9省（區(qū)、市）進(jìn)行了深入調(diào)研。黨中央、國務(wù)院高度重視建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金問題，并多次將其納入黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件。1998年森林法修正案明確規(guī)定“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理”。至此，森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制在法律上得到確認(rèn)和保障，并相應(yīng)建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金由國家財(cái)政預(yù)算直接撥款方式建立的資金渠道。中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的建立，結(jié)束了我國長期無償使用森林生態(tài)效益的歷史，開始進(jìn)入了有償使用森林生態(tài)效益的新階段。但是，由于我國森林類型多樣，區(qū)域分布很不均衡，生態(tài)效益大小不一，對(duì)于有關(guān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償中的“誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)”等問題，一直有不少爭議。因此，界定森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算，是推進(jìn)我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)幕厩疤帷?br/>　　（一）森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵
　　1、狹義的森林生態(tài)效益補(bǔ)償
　　對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)莫M義理解，主要是考慮有關(guān)森林營造方面的投入和管護(hù)成本，以及非生態(tài)用林轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用林后所喪失的應(yīng)得收益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公益林生產(chǎn)經(jīng)營者投入的成本，在提供生態(tài)服務(wù)時(shí)，不能通過商品交換取得相應(yīng)報(bào)酬，在經(jīng)營者與受益者、當(dāng)代人與后代人之間形成不合理的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，為了扭轉(zhuǎn)這種不合理利益關(guān)系，需要對(duì)生態(tài)用林的營造、撫育、保護(hù)和管理付出給予一定補(bǔ)償，以及對(duì)由經(jīng)濟(jì)用林轉(zhuǎn)為生態(tài)用林而喪失的經(jīng)濟(jì)收益給予相應(yīng)補(bǔ)償。這種理解基本與現(xiàn)行的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度所涵蓋的內(nèi)容相吻合。
　　2、廣義的森林生態(tài)效益補(bǔ)償
　　對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膹V義理解是將森林生態(tài)公共服務(wù)功能市場化，同時(shí)考慮到將非生態(tài)用林轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用林后所喪失的機(jī)會(huì)成本。廣義的補(bǔ)償內(nèi)容除了包括狹義的補(bǔ)償內(nèi)容外，還包括對(duì)生態(tài)公益林所提供生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償以及非生態(tài)用林轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用林后所喪失發(fā)展機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。這種理解的補(bǔ)償在我國部分生態(tài)受益主體比較明確的少數(shù)流域正在進(jìn)行試點(diǎn)探索。
　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谕ㄟ^調(diào)整保護(hù)與利用森林生態(tài)功能的相關(guān)主體間的利益關(guān)系，促進(jìn)我國的森林生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。但是考慮我國當(dāng)前的實(shí)際情況，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容應(yīng)在涵蓋狹義概念的基礎(chǔ)上，適當(dāng)向廣義概念拓展。
　　（二）森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　在界定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償內(nèi)涵以后，就可以對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。從理論層面來看，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算要考慮以下幾個(gè)方面的因素：一是營造生態(tài)林地的直接投入，包括營造、撫育、管理和看護(hù)等方面的投入。二是用途轉(zhuǎn)變成本，即由非生態(tài)用林轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用林后所喪失的相關(guān)收益，包括前期的營造林投入以及應(yīng)得的林產(chǎn)品收入。三是為了保護(hù)森林生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。由于生態(tài)效益保護(hù)的要求，當(dāng)?shù)乇仨毞艞壱恍┝謽I(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。四是森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能理論，研究人員采用不同的指標(biāo)及不同的計(jì)算方法，所計(jì)算的結(jié)果不一樣。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益約為直接效益(木材價(jià)值)的8—20倍左右。在實(shí)踐層面，對(duì)于森林的營造管護(hù)投入和森林用途轉(zhuǎn)變成本的補(bǔ)償比較容易測算，而且與現(xiàn)行的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度中的補(bǔ)償內(nèi)容基本一致，是我國開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基本內(nèi)容。對(duì)于機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)市場化價(jià)值，由于很難進(jìn)行定量測算，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算過程中，可以采取市場談判等靈活措施進(jìn)行處理，而很難根據(jù)其理論值進(jìn)行計(jì)算。
　　
　　二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償原則
　　
　　（一）循序漸進(jìn)，突出重點(diǎn)
　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償概念的提出，在我國僅僅只有10多年的歷史，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、政府部門、社會(huì)民眾對(duì)此的認(rèn)識(shí)也不一致，特別是對(duì)于補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償?shù)目腕w、補(bǔ)償?shù)氖侄蔚汝P(guān)鍵問題，現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。因此，構(gòu)建我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，不可能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)地逐步推進(jìn)。目前，要針對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抓緊解決其中的突出問題，比如森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金渠道問題，要在穩(wěn)定既有的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大規(guī)模，并探索其他可行的多樣化資金渠道。
　　（二）先行試點(diǎn)，逐步推廣
　　國外一般采取生態(tài)付費(fèi)的方式來解決生態(tài)投入與生態(tài)收益之間的關(guān)系，但是由于體制機(jī)制不同，國情相差很大，國外的經(jīng)驗(yàn)很難照搬照用，我國只能根據(jù)具體實(shí)際情況進(jìn)行探索。我國森林類型多樣，地域分布不均，而且所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異很大，全國很難建立一個(gè)統(tǒng)一的森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式，而是要在一個(gè)基本森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式指導(dǎo)下，根據(jù)各地的具體情況，建立適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式。這就要求在具備條件的地方積極開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，通過試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為在更大范圍內(nèi)推進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供有益的借鑒。
　　（三）綜合配套，統(tǒng)籌兼顧
　　我國很多森林生態(tài)功能區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)貧困落后地區(qū)，因此，國家的扶貧政策、生態(tài)移民政策、農(nóng)村“一池三改”工程也與森林生態(tài)功能區(qū)具有比較密切的聯(lián)系。對(duì)于重點(diǎn)的森林生態(tài)功能區(qū)，如果能夠整合相關(guān)政策，則可以有效彌補(bǔ)當(dāng)前森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，起到較好的綜合效果。可以按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、各記其功”的原則，整合相關(guān)政策，集中向重點(diǎn)森林生態(tài)保護(hù)區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策的綜合效果。
　　（四）完善立法，規(guī)范運(yùn)作
　　我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)在1998年的森林法修正案中進(jìn)行了明確規(guī)定，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度提供了法律認(rèn)可和保障。與此相關(guān)的，我國還有不少其他的相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》、《退耕還林條例》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等，這些法律法規(guī)對(duì)于加強(qiáng)我國的森林保護(hù)工作起到了很大促進(jìn)作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人們對(duì)森林生態(tài)功能認(rèn)識(shí)的不斷加深，一些法律法規(guī)可以根據(jù)具體情況不斷完善，以適應(yīng)新形勢下森林生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的需要。比如，可以就森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的規(guī)模增長機(jī)制以及不同類型、不同層級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償模式做出更為詳盡的規(guī)定。通過完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范推進(jìn)我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。
　　
　　三、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基本思路
　　
　　（一）建立分級(jí)分類補(bǔ)償機(jī)制
　　由于森林規(guī)模和地理區(qū)位不同，森林生態(tài)功能的重要意義也不一樣。國家應(yīng)該根據(jù)森林生態(tài)功能的重要性，建立相應(yīng)的分級(jí)分類補(bǔ)償機(jī)制。一是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償分級(jí)管理機(jī)制。對(duì)于那些具有全國意義而且跨省級(jí)行政區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)公益用林，主要由中央財(cái)政進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償，對(duì)于那些具有省級(jí)意義而且主要在省內(nèi)行政區(qū)的生態(tài)公益用林，則主要由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)償。二是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償分類管理機(jī)制。按照林區(qū)的生態(tài)區(qū)位、立地條件、林地生產(chǎn)力水平、林區(qū)的人口分布、林分質(zhì)量和所發(fā)揮的生態(tài)效益狀況等因素，對(duì)應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓媪诌M(jìn)行分類，確定切合實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)類型，避免一刀切。
　　
　　（二）完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金
　　為了切實(shí)解決好生態(tài)公益林管護(hù)、撫育資金缺乏問題，并在一定程度上解決管護(hù)人員的經(jīng)濟(jì)收益問題，1998年通過的《中華人民共和國森林法（修正）》規(guī)定，國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。隨后，在2000年發(fā)布的《森林法實(shí)施條例》中明確規(guī)定，防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)力。2001年，財(cái)政部會(huì)同林業(yè)局下發(fā)《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法（暫行）》。2004年，財(cái)政部又會(huì)同林業(yè)局印發(fā)了《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，明確提出建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的建立，對(duì)于推進(jìn)我國的森林生態(tài)保護(hù)工作發(fā)揮了巨大作用，今后要根據(jù)具體情況，對(duì)生態(tài)公益林范圍認(rèn)定、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金規(guī)模擴(kuò)大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等進(jìn)一步完善，以適應(yīng)森林保護(hù)工作進(jìn)展的實(shí)際需要。
　　（三）探索市場化運(yùn)作方式
　　除了由國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金對(duì)生態(tài)用林的營造和管護(hù)給予補(bǔ)償外，在受益主體相對(duì)比較明確的情況下，可以探索市場化的運(yùn)作方式，制定由受益單位承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)償?shù)恼吆娃k法，建立多渠道籌集公益林補(bǔ)償資金的機(jī)制。通過對(duì)直接受益主體收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，充實(shí)到相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償基金中，可以大大緩解當(dāng)前生態(tài)建設(shè)資金匱乏問題。一是允許向森林生態(tài)效益的直接受益單位征收森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)，如從利用森林生態(tài)效益的水電、水利、旅游等直接受益行業(yè)的經(jīng)營收入中安排一定資金用于公益林生態(tài)效益補(bǔ)償或提取一定的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基金。二是探索建立江河下游對(duì)上游的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，處于下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付向流域源頭及上游地區(qū)的生態(tài)公益林建設(shè)支付生態(tài)效益補(bǔ)償金。通過市場化運(yùn)作方式，拓展森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道，真正形成多層次、多渠道的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。
　　（四）扶持特色產(chǎn)業(yè)
　　森林生態(tài)效益補(bǔ)償作為促進(jìn)森林生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的重要手段，其最終目的是要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，而達(dá)到這樣的目的，簡單的生態(tài)效益補(bǔ)償是很難達(dá)到的，也不利于調(diào)動(dòng)森林生態(tài)功能區(qū)內(nèi)居民的積極性。要在保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，兼顧地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。在不妨害森林生態(tài)功能的前提下，積極利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然資源優(yōu)勢，大力開發(fā)鄉(xiāng)村觀光、森林之家、農(nóng)家樂等生態(tài)旅游，開發(fā)林下經(jīng)濟(jì)，實(shí)行林菌、林草、林藥、林牧結(jié)合，發(fā)展木本糧油、竹藤花卉、野生動(dòng)植物繁育，妥善處理森林生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。對(duì)于森林生態(tài)功能區(qū)內(nèi)不妨礙其生態(tài)功能的產(chǎn)業(yè)，可以積極推行生態(tài)標(biāo)記，享受財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策，提高其市場競爭力。同時(shí)，考慮到森林生態(tài)功能區(qū)內(nèi)不適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口，可以探索在適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的森林生態(tài)受益區(qū)設(shè)立“產(chǎn)業(yè)飛地”，森林生態(tài)功能區(qū)與受益區(qū)之間實(shí)行合理的稅收分成，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置，平衡森林生態(tài)保護(hù)區(qū)與森林生態(tài)受益區(qū)之間的利益關(guān)系。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）