當前我國金融安全面臨的風險、挑戰及對策

　　金融是現代經濟的核心，金融安全關乎一國經濟社會穩定發展的大局，是國家經濟安全的重中之重。隨著金融全球化的深入發展，我國金融對外開放不斷擴大，給我國金融安全帶來諸多風險和挑戰，維護金融安全正在成為一個備受各方面關注的課題。金融安全的表現主要有兩點：一是金融體系穩定，即貨幣體系、金融市場、金融機構穩定運行和安全發展；二是金融主權不受威脅，即金融政策獨立有效，金融產業的控制權掌握在本國手中。
　　
　　一、全球化條件下我國金融安全面臨的挑戰
　　
　　當今世界，金融全球化已成為經濟全球化的重要組成部分，表現為：
　　一是資本流動全球化。上世紀80年代以來，國際資本流動不斷加速擴大。國際債券市場融資規模由1979年的1450億美元，迅速增加到1996年的15139億美元和2007年的15.5萬億美元。
　　二是金融機構全球化。為了應對日益加劇的金融服務業全球競爭，各大金融機構競相擴大規模，在國外廣設分支機構，開展國際化經營，并掀起了聲勢浩大的跨國并購浪潮。
　　三是金融市場全球化。由于金融自由化和金融創新的發展，特別是信息通信技術的高度發達和廣泛應用，全球金融市場已經開始走向金融網絡化，主要國際金融中心已連成一片。
　　四是金融政策關聯化。一國特別是發達國家的金融政策調整會引起世界各地金融市場的連鎖反應，并可能迫使許多國家在金融政策方面做出相應調整。
　　五是金融風險全球化。伴隨著金融全球化，金融風險隨之加劇，金融危機也出現了全球化的趨勢，一個地區發生了金融風險，往往會拖累其他國家乃至全球金融體系。
　　隨著我國金融開放步伐的加快，特別是加入世貿組織過渡期結束，我國已全面甚至超額履行了加入WTO對金融開放作出的承諾，外資金融機構可以進入我國市場從事銀行、保險、證券等幾乎所有金融業務，可以參股中資金融機構，除資本賬戶尚未完全開放外，我國金融開放步伐已經超出一般發展中國家，在某些方面甚至超過一些發達國家。我國參與金融全球化程度的不斷加深，不僅為金融業發展提供了空前機遇，也使我國金融安全面臨的挑戰不斷加劇。
　　
　　(一)金融主權面臨被侵蝕的風險
　　金融主權是一個國家的核心利益，各國對此都極為重視。如美國對外資金融機構開展本地業務有著非常嚴格的資格限制和業務范圍管制，外資銀行資產僅占美國全部銀行體系資產的3％。我國金融對外開放后，在金融資源掌控、金融宏觀調控等方面遇到新的挑戰。
　　一方面，金融資源有被外資掌控的風險。人世以來，外資大規模進入我國金融領域，已經涵蓋銀行、保險、證券、基金和信托等所有金融服務領域。外資參股控股的金融企業有20多家銀行、4家信托公司、19家保險公司、19家基金管理公司和4家汽車金融公司。此外，共有42個國家的75家外資銀行在華設立了分支機構，資產總額過萬億元。雖然我國對外資參股國內金融機構有一定限制，但并不能阻止外資對國內金融企業構成事實上的控制。目前，美國新橋投資和花旗銀行已分別是深圳發展銀行和廣東發展銀行的第一大股東。隨著加入世貿過渡期限制性措施的失效，外資銀行在國內的擴張力度還會進一步加大。外資迅速圈占國內金融資源尤其是高端資源，對國內金融企業的發展和我國的金融主權都造成威脅。
　　另一方面，貨幣政策的獨立性和有效性受到牽制。20世紀90年代后，美歐日等發達國家長期實行寬松的貨幣政策，造成美元等流動性泛濫。近年來，國際資本加快向我國流動，我國經常項目和資本項目一直保持巨額順差，在當前匯率制度安排下，為維系人民幣匯率相對穩定，央行被動投放了大量基礎貨幣，這是近年我國流動性過剩的一個重要成因，并在很大程度上限制了我國從緊貨幣政策的實施效果。同時，為減少外匯占款，又不得不在公開市場加大債券發行規模對沖流動性，作為貨幣政策重要手段的公開市場業務基本只能單向操作，運用利率等政策工具也受到與美、日等國利差因素的制約，貨幣政策工具選擇空間收窄。此外，外資銀行大量進入國內市場，通過從國際金融市場上籌措資金來抵制貨幣政策的影響，弱化了我國貨幣政策的效應。
　　
　　(二)金融體系穩定面臨沖擊
　　隨著中國金融開放的擴大，在封閉經濟下運行了半個多世紀的傳統金融格局被打破，新舊金融體制之間的摩擦加大以及金融體系對外開放環境下的不適應，我國金融體系抵御外部沖擊的能力有限，市場開放風險加大。
　　一是國際資本大規模流動給我國金融體系帶來風險。目前世界上至少有10萬億美元的國際游資在世界資本市場流動。尤其是近年來國際游資大量流向發展中國家的外匯、證券市場，成為引發國際金融市場動蕩的重要因素。改革開放以來，我國經濟持續快速發展，對外資包括國際游資具有強大吸引力。除了各種合法的國際資本流入外，通過各種非法渠道進入我國的短期資本也大量增加。國際投機資本的涌入，在影響我國國際收支平衡的同時，也對我國的資本流動風險控制提出了新的挑戰。特別是國際游資為獲得高額利潤，大量進入我國銀行體系、資本市場和房地產市場，造成信貸膨脹和資產價格膨脹，易于誘發金融泡沫。
　　二是外資金融機構進入對國內金融體系的沖擊。隨著進入我國金融市場的外資銀行數量增加，特別是外資銀行經營人民幣業務后，中資銀行面臨的競爭更加激烈。而外資銀行由于在經驗、創新、資金實力和盈利能力等方面的優勢，整體上在競爭中處于優勢地位，外資銀行將搶占更多的市場份額，分流中資銀行的資金來源；在追求高額利潤的動機驅動下，外資銀行將其業務重點集中在成本低、風險小、收益高的中間業務方面，特別是國際結算業務，在這方面將與國內銀行展開激烈競爭，而對我國經濟建設所急需項目的資金支持則不愿顧及。隨著外資銀行在華業務迅速增長，并持有較多的人民幣資產，將增大人民幣匯率變動的不確定因素，有可能在匯率變動中推波助瀾，加劇匯率波動，影響人民幣匯率的穩定性。同時，加入世貿組織后，由于外資銀行可以在國際金融市場進行低成本融資，國內各類企業都可通過外資銀行融資，這意味著本幣與外幣的融通，使國際資本的流動更加容易和頻繁，加大了央行資本流動風險控制的難度。而保險、信托等大量外資非金融機構進入后，也必然尋求新的經營業務、擴大經營范圍，這對還處于發展中的中資非銀行金融機構來說無疑是巨大挑戰。
　　三是國際金融危機更易于傳導到我國。金融全球化發展使金融危機的國家傳遞機制發生了重大變化，具有顯著的可擴散性和傳染性。加入世貿后，我國金融市場與世界金融市場的聯系更為緊密，這也使得金融危機的連鎖反應更易于向國內傳導，對我國的影響被成倍放大：在國內國際市場緊密聯系的情況下，國內的投資者更容易形成從眾心理，國外危機會改變國內投資者對市場的預期和信心，形成盲目跟風的“羊群行為”，而國外投資者為了彌補危機發生國的損失，或處于避險或進行資產重組的需要。而從國內進行資本轉移，加大了國內的金融風險。如近年來國內股市與全球股市的同步性明顯增強，特別是此次美國次貸危機發生后，導致全球股市普遍下跌，我國股市也受到明顯拖累，特別是由于我國經濟高度的外向性和證券市場發育不完善，跌幅甚至大于危機發生地的美國。
　　
　　(三)金融監管能力面臨挑戰
　　金融全球化的發展以及我國金融的對外開放，使我國傳統的金融監管面臨著嚴峻考驗。我國傳統監管注重金融體系的內部因素，容易從局部、個體和靜態的角度，分析金融發展與金融穩定的問題。而金融全球化不僅使金融市場全球化、金融機構全球化，也使得金融風險、金融犯罪全球化。外資金融機構的大規模進入使我國金融業混業經營與分業監管的矛盾更加突出；金融市場的國際化使監管層不能僅專注于國內金融產品和交易；對金融風險的監測必須統觀全球經濟金融運行；跨國金融犯罪越來越多，手段更加復雜和先進。面對這一切。如果我國的金融監管體制、監管能力、監管觀念沒有相應提升，那么金融制度或者經濟制度賴以建立的基礎便很難得到安全保障。特別是如果對外資金融機構在經營活動中的違法違規行為監管不力，將在一定程度上加大金融體系風險。外資銀行大規模進入后，銀行結構日趨復雜化，金融創新層出不窮，金融體系的不穩定性和系統性風險進一步增加，謹慎性監管成本將大幅度增加。
　　
　　二、維護金融安全亟待加快金融業的發展與改革
　　
　　維護我國金融安全，除了要面對金融全球化帶來的沖擊，也要重視解決國內金融發展改革過程中的各種突出矛盾和問題，練好內功，才能做到有備無患。當前我國金融業發展和改革存在的主要問題是：
　　
　　(一)金融業整體競爭力較弱，抵御風險能力不強
　　近年來，我國金融業發展雖然取得了巨大進步，銀行暫時解決了不良貸款率過高的問題，但在未來的發展中仍然面臨一系列困難。如金融機構資產質量不高；銀行體系存在較大的脆弱性、透明度低，風險內控機制不健全；市場競爭日趨激烈，金融服務的品種和質量跟不上經濟社會發展的需要，非贏利業務比例居高不下，政策性貸款任務仍在一定程度上干擾著正常的信貸秩序；金融機構違規現象和金融市場秩序混亂沒有得到根本治理，金融秩序還不穩定；金融的系統性風險和區域性風險明顯增加。
　　從國內非銀行金融機構來看，存在的主要問題是資金來源不足，違規經營比較普遍。目前，非銀行金融機構經審批的合法資金來源基本上都是銀行業務的空隙或邊緣，這使眾多的非銀行金融機構難以獲得足夠的生存發展空間。一些機構亂拆借、超范圍吸收存款、假委托等行為，擾亂了金融秩序，干擾了國家對經濟的宏觀調控。機構過多、過濫，不利于產生規模經濟效應，也不利于形成風險抵御機制。
　　同時，金融裝備落后，國產化程度低，成為我國金融安全的重大隱患。在金融電子化過程中，無論是金融系統內的操作平臺，還是電子支付系統等核心技術，都對國外技術的依賴性越來越大，使金融安全的基礎極為脆弱。
　　
　　(二)金融體制改革不到位，金融體系發育不完善
　　金融體制改革雖然取得了很大進展，但還存在著非均衡性，金融體制具有明顯的過渡性，導致金融體系運營效率不高，金融風險增加；國有商業銀行尚未建立完善的公司治理結構；由于市場競爭不充分、改革進程緩慢，國有銀行在人事制度、管理制度、組織結構、激勵約束機制等方面與市場經濟發展的要求還存在較大差距。
　　金融市場體系有待進一步完善，金融機構主體仍是大型商業銀行，中小銀行和非銀行金融機構仍較少；金融市場建設中直接融資和間接融資的結構不平衡，銀行貸款在社會融資總量中占絕對比重；市場發展不平衡，債券市場的發展落后于股票市場，企業債券市場發展相對滯后，信息披露、信用評級等市場約束和激勵的基本機制尚未充分發揮作用；金融產品的種類和層次不夠豐富。在我國的資本市場上，投資人缺位，市場約束與激勵機制不健全，融資效益低下，內幕交易與人為操縱等問題相當嚴重，致使我國資本市場經常偏離國際資本市場的一般特征和我國宏觀經濟的基本發展趨勢。
　　
　　(三)金融法制建設相對滯后。金融監管效能有待進一步提高
　　金融法律法規是我國實施金融監管、保障金融安全的法律依據，也是金融規范化法制化的重要保證，近年來，我國頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》等一系列法規，在實踐中起到了積極作用，但我國金融立法任務仍然很重，在某些立法方面明顯滯后，同我國的金融改革和保障金融安全的要求還不適應。基本金融法律沒有具體的實施細則支撐，監管工作有時無法可依。部分金融監管法規沒有與國際接軌，有的給外資金融機構提供了獲取不正當利益的機會。從金融監管實踐看，金融監管手段比較僵化，較為依賴計劃、行政命令和經濟處罰，作用有限。
　　
　　三、加強我國金融安全的政策建議
　　
　　(一)審慎有序推進金融開放
　　要妥善處理金融對外開放與維護金融主權的關系，把握好開放的度和原則。事實上，即便是發達國家，在金融開放問題上也非常謹慎。美國上世紀90年代初就通過了《外資銀行監管促進法》，對外資銀行進入美國設置了強大壁壘。我國金融體系處于發展和轉軌階段，更應堅持金融開放程度與經濟發展階段、金融市場發育程度、金融監管能力及風險承受能力相適應。在金融開放原則上，應把握“先內后外”和“公平對等”的原則，先對內放松金融管制，促進國內金融機構成長壯大，再引進外資金融機構；金融開放必須以國外金融業對等開放為前提，沒有必要過度開放市場和讓渡金融控制權。
　　
　　(二)循序漸進逐步推進資本項目開放
　　資本項目的完全開放，既標志著該國經濟金融完全融入國際社會，也意味著對金融安全的一個重大挑戰。資本項目開放并非資本項目下所有子項都不受限制完全開放，而是資本項目的基本開放。目前，已經實現了資本項目開放的美、日等國發達國家，仍實行一定的管制措施，如對直接投資實施管制，美、法等國對貨幣市場工具和集體投資類證券實施管制等。我國要從有利于增強中國主權經濟發展、維護經濟金融安全這一基本立場出發，堅持認真而審慎開放資本項目的態度，對一些對防范金融風險有重要意義的子項目必須繼續實行管制，防止國際資本大規模流動沖擊我國金融貨幣體系。中長期來看，將來開放資本賬戶可考慮以下順序：放松對中長期資本流動的管制先于放松短期資本流動的管制；放開對外國直接投資的限制先于放開對外國間接投資的限制；放開資本流入先于放開資本流出；開放股票市場與債券市場先于開放金融衍生產品市場；開放資本市場先于開放貨幣市場。并且必須為將來可能重新采取必要的管制措施留下政策空間，以備金融安全出現重大隱患時采取強制性措施。
　　
　　(三)繼續深化人民幣匯率制度改革
　　在當前人民幣匯率還無法實現完全自由浮動的情況下，要進一步完善人民幣匯率形成機制，增強人民幣匯率參考一籃子貨幣進行調節的特性，保持人民幣匯率基本穩定；增強人民幣匯率彈性，放松人民幣匯率的浮動區間，實現人民幣匯率總體有升有降，打破當前形成的對人民幣穩定升值的預期，抑制國際投機資本向我國流入；逐步放松對外匯的管制，擴展外匯交易渠道和交易主體，開發有效的匯兌風險對沖工具和手段，發展和完善外匯市場，增強市場在人民幣匯率形成過程中的基礎性作用。
　　
　　(四)提升我國金融機構的競爭力和抗風險能力
　　首先，進一步深化國有商業銀行的體制改革，完善公司法人治理結構，減少政府對經營的行政干預，建立面向市場競爭的激勵約束機制，并積極學習借鑒外資銀行先進的經營方法和管理經驗。
　　其次，推動城市區域性商業銀行和信用社的重組和整合，整頓和重組風險類證券公司，推動金融資產管理公司的市場化運作，加大保險業改革的力度，積極發展直接融資市場，形成多層次的、直接金融和間接金融協調發展的金融結構。
　　第三，采取有關產業政策，保護和鼓勵國內金融機構的產品、渠道及業務模式創新，并通過股市融資和資產重組等手段，扶持國內金融機構的規模壯大，培育我國金融業的規模競爭力。
　　第四，在風險控制的前提下，選準創新突破口，引導企業加快金融創新。發展新的金融工具、金融業務模式和金融交易平臺，增強內資金融機構的活力和競爭力，使整個金融體系更具彈性和韌性。
　　
　　(五)加強金融制度建設和金融監管
　　首先，加強金融安全立法工作，針對國際資本流入、外資金融機構的進入與運營制定詳細的安全限制和管理辦法，立法不僅面向于促進競爭和金融業發展，還應體現對國家金融安全的維護和一定程度上對民族金融業的保護。
　　其次，金融監管部門應面向金融混業經營的趨勢和金融開放的要求，及時調整機構與職能設置，把握國際和國內兩個市場，擴大監管的覆蓋面和深度，通過現場和非現場監管對金融機構和金融市場面臨的信用風險、利率風險、流動性風險進行監測與控制。
　　第三，探索建立適合我國國情的存款保險制度，健全我國銀行機構的市場退出機制，有效處置和妥善安排問題金融機構，化解信用風險，使之與中央銀行最后貸款人、金融監管當局的審慎監管制度一起成為是維護金融安全的三道防火墻。
　　第四，加強我國金融市場的信息披露制度建設，防止信息不透明或不對稱情形下形成的“羊群效應”帶來系統性金融風險。
　　第五，圍繞金融生態環境建設，完善金融監管執法體系、會計審計標準、個人征信體系、支付清算系統和投資者保護制度的建立與完善。
　　
　　(六)建立金融安全預警指標體系和應急預案
　　建立金融安全預警指標體系，包括宏觀經濟運行安全、貨幣安全、銀行安全、國際收支安全、股市和房地產安全等指標，并根據我國經濟金融開放進程，動態調整各類指標的權重和統計區間，預警金融風險。建立資本流動風險監控體系，包括資本流動風險控制的政策體系和資本流動風險監測體系，在各監管部門間建立制度化的溝通和協調監管機制，實現信息共享，形成監控熱錢和跨境資本流動的聯動機制；建立外資進入房地產市場、證券市場以及外匯市場的統計監測分析機制，加強國際合作，降低或消除國際短期資本流動對我國金融安全的威脅。
　　探索建立金融危機應急處理預案。通過模擬各種危機發生路徑、覆蓋范圍和危害程度，制定合理的應急措施、恢復方案和發展規劃，預設不同政策措施組合來合理應對金融危機，保障我國金融體系的長期發展。
　　
　　(七)加強金融監管的國際合作
　　一是根據人民幣國際化的進程，立足于東亞、東南亞地區，與各國建立雙邊或區域性金融合作關系，通過更為廣泛的信息傳遞和交流，促進監管能力的提高，現階段具有可操作性的措施是建立區域性的資本跨境流動監控體系。
　　二是與國際性組織展開合作，就國際經濟、貨幣政策、金融體系、金融監管展開交流與協作，審慎、合理地采納國際通行的金融監管標準和手段，提高金融監管的國際化水平。
　　三是積極參與制定并履行有關國際性協議，增加我國在國際金融領域的話語權，在更大程度上掌握金融監管的主動權。
　　
　　(作者單位：國家發展改革委政策研究