檢察機關提起民事公益訴訟問題探索

　　內容摘要：我國目前的公益訴訟案件主要有兩個特點：一是個人提起公益訴訟為主，二是公益訴訟多以敗訴為主。因此，探討檢察機關作為提起民事公益訴訟主體的必要性和可行性是一個不容忽視的課題。
　　關鍵詞：檢察機關　民事公益訴訟　必要性　可行性
　　
　　從目前新聞媒體報道的公益訴訟案件來看，我國目前的公益訴訟案件主要有兩個特點：一是個人提起公益訴訟為主。二是公益訴訟多以敗訴為主。敗訴原因多為原告主體資格問題，即“不具備本案原告訴訟主體資格”。這就暴露出我國公益訴訟制度的一個最大的漏洞——“對原告的主體資格沒有任何明確的規定”。在以公民個人身份提起公益訴訟的路越走越窄的情況下。為公益訴訟找到一個合適的主體便顯得尤為重要了。筆者認為檢察機關應當是最適合提起公益訴訟的主體。
　　
　　一、必要性分析
　　
　　(一)檢察機關對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，能使國有資產置于國家直接保護之下
　　我國國有資產管理機構、國有資產經營機構依法負有保護國有資產的職責。當國有資產受到侵犯、破壞，尚未構成犯罪時，他們可以作為原告代表全國人民向侵權人起訴，要求侵權人停止侵權行為，賠償損失。但由于當前我國國有資產管理制度還不夠完善。有些國有資產的管理者未能依法履行職責。在此情況下，如果檢察機關能作為國家利益代表人對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，就可以使國有資產置于國家直接保護之下，這對我國國有資產的保護將起到積極作用。然而我國現行法律還沒有賦予檢察機關提起民事訴訟的職能，對此，我們除了完善國有資產管理制度外，另一項必要的措施就是擴大檢察機關的職能，使之有權代表國家，對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，使國有資產得到充分保護。事實上，我國已有個別地方檢察機關為制止國有資產的流失而主動代表國家提起民事訴訟。例如，1998年，河南省新野縣人民檢察院的檢察官們就代表國家，以原告身份提起民事訴訟，成功地制止了一次國有資產流失，這在我國是一個創舉，其意義非同小可。但它畢竟超越了現行法律所規定的檢察機關的職權范圍。因此，我們應盡快修改有關法律規定，使檢察機關的這類法律監督活動有法可依，名正言順。
　　
　　(二)檢察機關對擾亂社會經濟秩序的行為提起民事訴訟，能有效地保護公民和法人的民事權益，促進社會主義市場經濟的健康發展
　　社會公共利益與個人利益是整體與部分的關系，通過檢察機關的民事訴訟活動，制裁民事違法行為，在社會公共利益得到保護的同時，個人和組織的民事權利也必然會得到保護。例如，在市場競爭中，檢察機關對進行壟斷、限制競爭及不正當競爭行為的違法經營者提起的民事訴訟，在規范市場行為，維護市場秩序的同時。能使其他合法經營者及廣大消費者的合法權益得到及時、有效的保護，促進社會主義市場經濟的健康發展。
　　
　　(三)檢察機關提起民事訴訟，既達到了訴訟經濟的目的，又能實現社會正義
　　我國民事訴訟法對檢察機關的民事監督規定得十分籠統，僅在第14條規定：人民檢察院有權對法院的民事審判活動實行法律監督。第185至188條僅規定了檢察機關的抗訴權。即要等到法院的判決生效后才能監督，這既浪費了司法資源，又違背了訴訟經濟原理。在各國的檢察機關監督職能中，更多的是規定檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中的起訴權和參與訴訟權，檢察機關作為公益代表人提起訴訟，既符合訴訟法的本質要求，又能節省大量的人力、物力、財力，保證起訴標準的統一，避免私人起訴可能遭到報復或者出現濫訴的現象。有利于審判機關全面徹底地解決糾紛。有效地保護國家和社會公共利益，從而達到訴訟經濟的目的，也體現了社會正義和社會公正的理念和精神。
　　
　　二、可行性分析
　　
　　(一)檢察機關具有原告資格
　　將“訴的利益”作為當事人適格的基礎，可以擴大當事人適格的范圍。所謂訴的利益，乃原告謀求判決時的利益，即訴訟追行的利益。這種訴訟追行利益與成為訴訟對象的權利或者作為法律內容的實體性利益以及原告的勝訴利益是有區別的，它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時。為了去除這些危險和不安而訴之于法律的手段即訴訟，從而謀求判決的利益及必要，這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安才得以產生。這里存在兩種利益“原告請求救濟的實體利益”和“與此關聯的訴的利益”兩者之間的關系屬于實體法與訴訟法移行領域的問題，通過認可訴的利益。實體性利益也將作為值得法律保護的利益獲得一定的權利性。
　　這種學說在司法實踐中的運用，不僅解決了管理權理論所不能完滿解釋的確認之訴和形成之訴的問題。而且具體到民事公益訴訟而言，使得一些與民事公益糾紛沒有直接利害關系但有訴的利益的主體獲得了原告資格，成為適格的公益訴訟的原告。即使純粹由訴訟法擬制的訴訟主體(如集團訴訟或代表人訴訟)獲得當事人適格也可以得到合理解釋。檢察機關作為原告同樣享有“訴的利益”，符合當事人適格的要件。所以。在原告資格問題上采納訴的利益理論有助于解決傳統當事人適格理論與民事公益訴訟的沖突。
　　
　　(二)妥善處理好檢察機關在訴訟中的地位并不影響訴訟結構的平衡
　　檢察機關的介入，是否會影響訴訟結構的平衡，在很大的程度上取決于對檢察機關在民事訴訟的角色定位和其所擁有的權利。筆者認為，應該區分有無實體權利人加以區別對待。
　　1、存在實體權利人情形。檢察機關參與民事訴訟與刑事訴訟一樣，都是維護公共利益，刑事案件由于直接涉及國家利益、社會公共秩序和人民安危，檢察機關對刑法實施進行監督的主要權能便是代表國家行使刑事訴訟權。公訴權同樣應擴展到民事訴訟領域。因此，檢察機關可以像刑事訴訟一樣，對涉及國家利益和公共利益的行為提起民事公訴。此時的檢察機關并不代表任何當事人，其所代表的是國家和全體人民，檢察機關在民事訴訟的地位，公訴人起訴以后，就不再享有任何訴訟權利，訴訟權利由實體權利人來行使。公訴人與監督者完全分離，由不同的檢察機關分別擔任，且二者互不隸屬，獨立行使職權，以防止對私權的不當侵害這樣就可以解決公訴權與監督權的沖突、反訴、訴訟費用的分擔等一系列問題。
　　2、無實體權利人情形。在一些侵害國家或社會公共利益的案件中，大部分會有具體受害人即實體權利人，但也會存在沒有具體受害人的情況，例如損毀、破壞文物事件，以及砍伐原始森林破壞生態平衡的事件。都不存在具體的受害人。這種情況下，如果檢察機關不享有當事人的訴訟權利。則對于一個兩造對立的訴訟結構來說。就產生了當事人缺位的問題。這種情形下，就不能認定檢察機關的地位為國家公訴人，這個時候檢察機關的地位應當是“公益代表人”。檢察機關作為國家利益的法定代表。具有其他組織所沒有的超脫地位。應當享有當事人的訴訟權利，以保全兩造對立的訴訟結構，同時也可以使國家利益和社會公共利益得到有效的保