社會保險基金監(jiān)督法律制度初探

　　隨著我國多層次社會保障制度的建立和社會保險基金籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的轉(zhuǎn)變，社會保險基金積累的規(guī)模越來越大。建立有效的社會保險基金監(jiān)督制度就成為迫在眉睫的一個重大課題。借鑒國際先進監(jiān)督經(jīng)驗，建立完善的法律監(jiān)督體制，是保護參加保險人員的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序安全穩(wěn)健運行的重要途徑。
　　
　　一、我國社會保險基金監(jiān)督法律現(xiàn)狀
　　
　　目前，我國已經(jīng)初步形成了以人力資源和社會保障部門行政監(jiān)督為主，財政、審計、稅務(wù)等其他部門共同參與的社會保險基金監(jiān)督體系。人力資源和社會保障部門作為負責(zé)社會保險工作的主要行政管理部門，承擔(dān)著對社會保險基金實施監(jiān)督的主要職責(zé)。財政部門對社會保險管理機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)、基金運營機構(gòu)行使財務(wù)監(jiān)督權(quán)。審計部門則依法行使審計監(jiān)督的權(quán)力。稅務(wù)、金融監(jiān)督部門等其他部門也在其各自職責(zé)范圍內(nèi)有相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。
　　與此相關(guān)的監(jiān)督法規(guī)，只有《勞動法》的第74條對社保保險基金管理作了原則性規(guī)范。國務(wù)院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》、《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》。在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險方面僅出臺過一些政策性文件，尚無專門法律法規(guī)。原勞動和社會保障部制定了《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》、《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》、《關(guān)于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》、《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等，財政部、審計署也制訂有《社會保險基金財務(wù)制度》、《審計署關(guān)于加強地方審計機關(guān)社會保險基金審計監(jiān)督工作的意見》等。
　　
　　二、我國社會保險基金監(jiān)督法律存在的問題
　　
　　(一)監(jiān)督方式單一，過分依賴于行政監(jiān)督
　　行政機關(guān)的監(jiān)督是我國現(xiàn)行社會保險基金監(jiān)督體系的核心和關(guān)鍵。我國是一個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家，并且社會保險制度改革主要是由行政機關(guān)推動和實施，因而行政監(jiān)督的方式可以利用行政部門的力量，有助于社會保險基金的管理和運行。但是單純依靠行政監(jiān)督顯然會出現(xiàn)失調(diào)的后果。行政監(jiān)督同樣也有政府失靈的時候，有限理性、官僚主義、壟斷性等問題依然會滲透在行政監(jiān)督過程中。尤其是當(dāng)監(jiān)督的權(quán)力被分割給不同的行政部門的時候，各個監(jiān)督部門出于自身利益的考慮，會出現(xiàn)條塊分割、協(xié)調(diào)不力等問題，從而很可能出現(xiàn)行政監(jiān)督的低效率、無效率甚至負效率。與此同時，過分倚重行政監(jiān)督也容易導(dǎo)致忽略和抑制其他監(jiān)督方式，特別是社會監(jiān)督資源的開發(fā)和利用。
　　
　　(二)專門監(jiān)督機制欠缺，利益關(guān)系人監(jiān)督缺乏路徑
　　《勞動法》僅僅寫了一句，“社會保險基金監(jiān)督機構(gòu)依照法律規(guī)定，對社會保險基金的收支、管理和運營實施監(jiān)督”。在《失業(yè)保險條例》和《工傷保險條例》以及養(yǎng)老和醫(yī)療等方面的規(guī)章制度中都沒有行政監(jiān)督之外的有關(guān)專門監(jiān)督機制。所謂的專門監(jiān)督機制，就是在行政監(jiān)督部門之外，有參保人員和參保企業(yè)參與的專門監(jiān)督社會保險基金的制度安排。在社會保險制度比較完善的發(fā)達國家，一般都建立有社會保險基金專門監(jiān)督機制。如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險委員會，德國的社會保險民間管理機構(gòu)等。專門監(jiān)督機制可以有救地溝通行政監(jiān)督部門與其他利益方的立場和觀點。及時反映企業(yè)和參保勞動者的意見，從而使社會保險基金得到更好地管理和運行。從最根本上說，與社會保險基金的運行與管理關(guān)系最為密切的是參保人員和參保企業(yè)，設(shè)置專門的組織平臺。就可讓這些與社會保險基金的運行與管理關(guān)系最密切的人員能夠參與到社會保險基金管理和監(jiān)督中去。
　　
　　(三)立法層次低，監(jiān)督法律體系不完善
　　我國社保基金監(jiān)督制度建設(shè)的另一個突出的問題就是立法層次較低，制度監(jiān)督體系雜亂。我國目前尚沒有一部社會保險方面的立法。社會保險的兩個重要領(lǐng)域養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險也沒有相應(yīng)的行政法規(guī)?，F(xiàn)有的關(guān)于社會保障方面的立法絕大多數(shù)是國務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章，而且很多規(guī)章制定時間較長，沒能根據(jù)現(xiàn)實及時進行修改、修訂，并且有關(guān)社會保險基金監(jiān)督的法律規(guī)定分布零散，甚至有相互沖突和抵觸的地方，存在較多的立法空白。
　　
　　三、我國社會保險基金監(jiān)督法律制度的改進
　　
　　(一)提高立法層次、建立完善法律體制
　　從美國、德國、日本以及英國等發(fā)達國家的經(jīng)驗來看。社會保障制度建立和發(fā)展通常都是立法在先。比如德國在1883年，英國在1911年，美國在1935年，日本在二戰(zhàn)之后都制定了相關(guān)法律。因此，我國也需由全國人大盡快制定一部完整的《社會保險法》。
　　
　　(二)確立專門監(jiān)督制度，拓展監(jiān)督體系
　　強化對社會保險基金的社會監(jiān)督，研究和建立由參保人員代表和參保企業(yè)代表等有關(guān)人員組成的社會保險基金社會監(jiān)督機構(gòu)是我國可行的路徑。可以立法確立由政府部門、用人單位、職工代表和專家等組成社會保障監(jiān)督委員會或者類似機構(gòu)。依法加強對社會保險基金的監(jiān)督。例如成立統(tǒng)一的社會保險基金監(jiān)督理事會，理事會的構(gòu)成應(yīng)包括政府代表、企業(yè)界代表、參保職工代表、工會代表、社區(qū)代表以及有關(guān)專家等各方面人士；理事會的基本職能主要是對包括社會保險基金在內(nèi)的整個社會保障基金的籌集、管理、投資、支付等進行全面的監(jiān)督。
　　
　　(三)優(yōu)化監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督制度
　　首先要科學(xué)劃分社會保險基金行政監(jiān)督職能與社會保險基金具體管理職能。我國的社會保障部門多年來集社會保險政策制定、費用收繳、投資運作和監(jiān)督查處等權(quán)力于一身。形成管理者和經(jīng)營者合一的體制，監(jiān)督則變成了“左手管右手”。因此，社會保險基金不僅無法獲得理想的投資效益和回報，而且常常被隨意擠占、挪用，甚至貪污，就社會保險基金目前暴露出來的案例提醒我們，社會保險管理機構(gòu)與社會保險基金經(jīng)營機構(gòu)的職能必須分開。社會保險基金經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有自己獨立的法律地位而不是監(jiān)督機構(gòu)的附屬機構(gòu)。社會保障行政部門只對社會保險基金的運行行使行政監(jiān)督職能。
　　其次要完善社會保險基金投資監(jiān)控制度。第一，建立社會保險基金投資市場準(zhǔn)入制度，對社會保險基金經(jīng)營管理者的主體資格、投資領(lǐng)域、審批體制等作出明確的規(guī)定：第二，明確社會保險基金投資規(guī)則，對社會保險基金可以投資的投資工具種類，以及各種投資工具占整個社會保險基金的比例等作出明確的規(guī)定；第三，通過社會保險基金投資相關(guān)合同，明確基金委托人、托管人、受托人、投資管理人之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，確保社會保險基金的安全：第四，確立社會保險基金投資風(fēng)險準(zhǔn)備金制度。以及建立社會保險基金收益監(jiān)督制度，對社會保險基金收益的分配、管理和使用作出明確規(guī)定。
　　再次要完善社會保險基金財務(wù)制度。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和財政部門必須嚴(yán)格按照《社會保險基金財務(wù)制度》和《社會保險基金會計制度》等有關(guān)規(guī)定，真實、準(zhǔn)確地核算和反映各項社會保險基金的收入、支出和結(jié)余。嚴(yán)禁人為調(diào)整收入、支出和結(jié)余，確?；鸬恼鎸嵑屯暾?。加強和完善社會保險基金的預(yù)算管理，依法編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整社會保險基金預(yù)算，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。增強預(yù)算的約束力。進一步統(tǒng)一和加強社會保險基金的決算管理。
　　第四要完善社會保險基金專項審計制度。加強對包括社會保險基金在內(nèi)的整個社會保障基金的政府審計和社會審計，將大大提高我國社會保險基金的監(jiān)督效率。政府審計部門應(yīng)定期或不定期地對社會保險基金作有針對性的專項審計，逐步擴大審計范圍，將所有社會保險基金納入審計對象，通過審計全面掌握社會保險基金的收支規(guī)模、基金結(jié)余分布及基金管理運行情況，揭露資金籌集、管理、使用中存在的突出問題，促進加強基金管理和落實各項社保政策，保障基金的安全完整，并通過正式渠道及時向社會公開審計結(jié)果，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。
　　最后要建立社會保險基金行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。我國社會保險基金的行政監(jiān)督涉及到人力資源和社會保障、財政、公安等部門。在對社會保險基金的監(jiān)督上，這些部門經(jīng)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，甚至不配合的現(xiàn)象。因此，必須通過立法建立社會保險基金行政監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，來協(xié)調(diào)社會保險基金監(jiān)督中遇到的各種問題。
　　
　　(四)建立民事法律責(zé)任制度
　　我國現(xiàn)行相關(guān)法律制度對社會保險基金的行政責(zé)任和刑事責(zé)任已作了一些相應(yīng)規(guī)定，但隨著社會保險制度的推進，有關(guān)社會保險基金的糾紛將大量出現(xiàn)，為此，應(yīng)明確規(guī)定在社會保險基金運行過程中須承擔(dān)民事責(zé)任的法定情形、責(zé)任主體、責(zé)任形式和責(zé)任范圍。同時要相應(yīng)地逐步配套建立有關(guān)司法制度，明確規(guī)定有關(guān)社會保險基金的訴訟實行公益訴訟、代表人訴訟等制度，從而讓民事責(zé)任制度得以落到實