完善職責定位強化國資監管

　　摘要　國有資產監管機構的定位是加強國有資產管理的關鍵問題筆者分析了國資監管機構組建和運作過程中出現的偏差及原因，提出了全面落實國資監管機構職責的建議和其履行職責應理順的幾個關系
　　關鍵詞　國有資產；監管機構；出資人職責
　　
　　從我國開始建立新的國有資產監管體制至今，歷經了幾年的時間，新體制框架已初步形成，促進了國有企業改革、國有經濟布局結構調整，國有資產質量有了很大提高，國有企業經濟效益明顯好轉，國有經濟的控制力、影響力、帶動力進一步增強。實踐證明，我國關于深化國有資產監管體制改革的重大決策是完全正確的，但是，我們也必須清醒地看到，新體制要有一個不斷完善的過程，如何進一步準確把握國資委的定位，切實履行好出資人職責，是深化國有資產監管體制改革、加強國有資產監管和運營的關鍵問題。
　　
　　一、國資委職責定位在實踐中的偏差
　　
　　對于國資委的職責定位。國務院頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》中明確將其定位為出資人代表，然而在實踐中出現了偏差，有些地方在機構組建和運作過程中，對國資委定位不準。這里既有地方黨委政府及其相關部門的原因，也有國資委本身的原因。
　　
　　(一)從地方黨委政府角度看
　　一方面，有些地方黨委和政府把國資委當作國有企業的歸口管理部門，使國資委把許多精力放在屬于社會公共管理的職能上，承擔了許多不必要的責任和風險，管了不該管的事；而另一方面，有些地方政府對國資委授權不足，國資委并不能全面地履行出資人職責，該管的事沒管。缺位、越位的錯位現象同時存在。
　　
　　(二)從同級相關部門角度看
　　國資委統一行使出資人職責，需要將原來各個部門的國有資產所有者職能集中劃過來，但在實際操作過程中，一些部門出于既得利益的考慮，不愿讓出所轄范圍內國有資產的所有權和管理權，集中統一行使國有資產所有權的專職管理體系并沒有真正建立起來。
　　
　　(三)從國資委本身角度看
　　雖然已經成立有幾年時間，但真正把握好出資人的職責定位，從認識到實踐中都需要不斷地進行探索。這是由于國資委的人員大多數來自宏觀經濟管理部門和黨務工作部門，應當說有較高的政策水平和理論水平，但缺乏微觀經濟工作的經驗和知識。他們在工作程序上習慣參照公共行政機關而不是出資人機構，他們在履行職責時習慣行使公共行政權力而不是出資人權利，這種習慣對國資委在實際中的運作風格、運作方式有很大影響。履行出資人職責所需要的能力是商業化運作的專業能力，而國資委顯然欠缺這方面的能力。
　　由于以上各方面的原因，致使有些地方國資委還是一個職能不健全的監管機構。
　　
　　二、全面落實國資委應履行的職責
　　
　　把國資委的職責落實到位，需要各級黨委、政府給國資委賦予完整的出資人權利，國資委應根據授權依法履行職責，真正做到管資產與管人、管事相結合，權利、義務和責任相統一。
　　
　　(一)要把管資產的職責落實到位
　　《企業國有資產監督管理暫行條例》規定國資委監管范圍是企業國有資產。但目前還有些地方沒有將全部企業國有資產納入統一的監管范疇，因而也難以形成統一的國有資產監管體系和政策制度，難以從國有資產總量和結構或布局上加強研究和調整，追求國有資產的合理擺布、有效利用和提高效益。國資委要把管資產的職責落實到位，需要進一步界定國有資產監管范圍，把該管的資產管起來。
　　
　　(二)要把管人的職責落實到位
　　推進地方國有資產監管體制改革，一個很現實的問題就是國有企業干部管理權限問題。國資委統一行使出資人職能，其中很重要的一項權利就是選擇經營者，但是，目前國有企業的班子仍然存在多頭管理問題。有的地方將國有企業劃分為幾種類型，不同類型的國企班子分別由不同部門分管，甚至一個企業的班子由兩個部門分頭管。如何使管資產與管人完整結合起來，成為繼續推進國有資產監管體制改革必須解決好的問題。
　　
　　(三)要把管事的職責落實到位
　　國資委要管的事是履行出資人職責該管的事，管的方式是出資人履行股東權利的方式，決不是傳統意義上政府進行行政干預或行政審批的方式。目前在管事方面越位和缺位現象并存。一方面。一些地方國資委審批事項過多，存在效率不高、責任不清、扯皮推諉現象，企業管理者有抵觸情緒；而另一方面，內部人控制問題仍很嚴重，出資人的權利沒有落實，所有者權益受到侵害。要把管事的職責落實到位，必須從制度和機制上嚴格區分以股東方式履行出資人職責和依照行政隸屬關系直接指揮企業經營的本質性差異。真正劃清出資人權利和經營者權利之間的界限。
　　
　　(四)要把管資產與管人、管事結合起來
　　管資產與管人、管事都不是孤立的，管資產是首要的，是國資委履行出資人職責的前提和基本條件。然而，資產要通過人的運用才能發揮作用，不管人，就無法管住資產。同時，人在運用資產過程中形成各種事務，不管事，管資產就沒有內容。總之，管資產是目的，管人是關鍵，管事是手段。國資委履行出資人職責必須把管資產、管人、管事的職責同時落實到位。
　　
　　三、國資委履行職責應理順的幾個關系
　　
　　(一)國資委與相關部門之間的關系
　　設立國資委只是從形式上解決了國資監管體系中的監管主體問題，但更重要的是理順各級國資委與同級各有關部門的關系。國資委目前還不是一個完整意義上的國有資產出資人，國資委與有關部門正處在磨合期，關系還不和諧，既存在職能交叉，又有監管真空，甚至還存在矛盾。國資委與政府各有關部門的關系是出資人與公共管理的關系，理順國資委與其他部門的關系就是把國有資產出資人職能和政府社會公共管理職能劃分清楚。
　　
　　(二)上下級國資委之間的關系
　　國資委與同級相關部門的關系是國資監管的橫向關系，上下級國資委的關系是國資監管的縱向關系，理順縱橫兩方面的關系是確保國資委出資人職責到位的重要條件。加強對下一級國資監管工作的指導和監督，是《企業國有資產監督管理暫行條例》賦予上級國資委的職責，但目前這一職責尚未履行好，缺乏統一指導和規范，上下不協調。上級國資委要依照法定職責范圍，統一制定履行出資人職責的規章制度，規范下一級國有資產監督和管理工作。
　　
　　(三)國資委與國有企業之間的關系
　　國資委與被監管企業是出資人與企業法人的關系，應按兩權分離的原則要求，真正做到出資人所有權與企業法人財產權相分離。“出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務”。“企業法人對其不動產和動產依照法律、行政法規以及章程享有占有、使用、收益和處分的權利”。
　　
　　(四)國資委內部部門之間的關系
　　國資委內部部門的設置是對國資委履行出資人職能的合理分解。但目前內設機構還不夠科學。對于承擔國資監管基本職能的內設部門，如產權管理部門、企業董事、監事管理部門等，應該加強；對于承擔階段性任務的內設部門，隨著國有企業改革的逐漸完成，有些部門陸續完成使命，應撤銷或合并；對于承擔一些社會職能的內設部門，從各地的實際出發，現階段還應保留，逐漸淡出；對于隨著監管方式轉變而增加的業務，還應增設一些新的部門，如預算管理部門等。各部門應密切配合，相互協調，共同履行好出資人職