共性與個性：西北少數民族地區政府權力運行機制的改革與完善

　　政府權力運行機制是由一系列的要素構成的動態系統，其主要是由政府權力運行機制的運作環境、運作主體、運作目的、運作動力、運作程序、運作手段等要素構成的。政府權力運行機制的完善與否，直接關系著政府目標能否順利實現，同時，也是建立法治政府的題中應有之義。在中國西北少數民族地區，為了有效地實現對公民權利的保障，法治化的政府權力運行機制的建立和完善，已成為一個現實而迫切的課題。本文擬從西北少數民族地區政府權力運行機制的現狀及其存在的問題入手，有針對性地提出一些對策和建議，以期進一步改革和完善西北少數民族地區各級政府權力運行機制，進而促使政府切實承擔起保障公民權利的歷史使命。
　　
　　一、現狀與問題
　　
　　從目前來看，西北少數民族地區政府權力運行機制的發展現狀及其所存在的問題，基本上也就是全國其他地方政府權力運行機制的發展狀況及其所存在的問題，其中的共同性問題近年來已有大量的相關論述對此作了深入而細致的分析。因此，當前的重點應該是強調對西北少數民族地區政府權力運行機制中存在的一些特殊問題進行描述和分析，以期有針對性地提出改革和完善的對策建議。這些特殊問題的主要表現是：
　　其一，西北少數民族地區鄉鎮政府權力運行機制中的“事權”與“職權”的悖離問題
　　由于西北少數民族地區各級政府的權力是在一個特殊的時空環境下運行的，這一時空環境的主要特點是地域廣袤、人口居住相對分散、通訊不便、交通不便，越是上一級政府，權力輻射的空間距離越遠，其權力下鄉的成本也就越高（此即所謂“山高皇帝遠”）。在這種情況下，充分發揮鄉鎮政府在公民權利保障方面的作用就成為一個至關重要的問題。因為在西北少數民族地區，鄉鎮政府與農牧的空間距離相對較近，從理論上講，鄉鎮政府權力運行的成本相對較低。因此，對于鄉鎮政府，在西北少數民族地區就不能單純地看做是一個執行機構，而是要拓展其職能，使其成為一個相對獨立、并且具有一定能動性的政府實體。一般的說法是，鄉鎮政府是國家各項政策和工作的落腳點。正因為如此，人們常常用這樣的話語來形容鄉鎮政府與縣和縣以上政府的關系：“上面千條線，下面一根針”。
　　這種說法在東部發達地區或者在地方政府權力輻射的空間范圍較小的地區，可能還有一定的道理，但是在西北民族地區，對這種說法就不能作機械的理解。在西北民族地區，由于條塊切割，現實中鄉鎮政府的權力范圍日益縮小，而責任和負擔卻加大加重。目前縣級有關部門在鄉鎮設置的派出機構，諸如供銷社、信用社、糧站、工商所、稅務所、郵電所、財政所、公安派出所等多達20多個，占鄉鎮機構的65%。這些機構工作地點在鄉鎮，而人財物和業務管理權卻都分屬于上級政府各部門。鄉鎮政府在職責上必須要對本轄區經濟和社會發展負全部責任，但是在實踐中卻又不具備相應的綜合協調的權力[1]。這種現象在西北民族地區具有普遍性。解決的主要途徑還在于理順縣鄉（鎮）關系，使鄉鎮政府有職、有責、有權，這樣才能夠把西北民族地區的鄉鎮政府在基層治理、保障公民權利方面的作用充分發揮出來。
　　其二，西北多民族“混居”地區政府權力運行機制的政治整合功能及其實效問題
　　多民族“混居”自治區域，在國家制度結構和民族自治制度結構中，居于獨特的地位，一方面擁有自治權，可以當家作主；另一方面由多個民族聯合自治，每個民族有不同的價值追求，都會按照本民族的意愿主張和發展權利，致使“自治共同體”缺少“共同的利益”基礎，提煉“自愿”的成分較難。多民族“混居”自治區域的各個民族在政治上和法律上享有平等的權利，這些平等的權利，在很大程度上是需要通過民族區域自治政府的某種法治化的權力運行機制來確保的，因此各個民族同所在轄區政府的關系十分緊要，甚至直接決定民族的興衰。多民族“混居”自治區域的政治權利因為自治的主體民族眾多而導致政治權利資源發生短缺，各個民族將本民族的人才精英輸送到自治機關當中，這些人才精英是各個民族利益的忠實代表，必然要為本民族說話、辦事，具有強烈的本民族意識，他們的一言一行都會引起本民族的關注和重視，也會引起其他民族的關注和重視?？墒?，自治機關的職位有限，而且職位的權力大小不同，哪個民族占據的職位多，擔任的職位高，哪個民族在政治上就會處于優勢，尤其是自治機關的最高行政長官，由哪個民族的公民擔任，使得整個民族都會為之驕傲。既然自治機關中職務的擔任與民族利益有關，那么各個民族爭取這種利益都是正當的。人們往往會看到在漢族地區甚至在單一民族自治的地區沒有任何意義的事物，在多民族“混居”自治區域就顯得特別有價值。在漢族或單一民族自治的地區一些極為平常的事物，在多民族“混居”自治區域有可能成為解不開的死結，讓人想象不到為什么會那樣復雜。對權力配置就是如此，領導職務配置必須考慮民族之間的平衡，若是忽視這一點，立刻就會引起某些民族的不滿[2]。盡管在西北地區，多民族“混居”的民族區域自治地方并不多，但是，這些地方政府權力運行機制的政治整合功能及其實效卻面臨著重大的挑戰。
　　其三，西北民族地區傳統人治型政治文化的歷史慣性與現代法理型政府權力運行機制之間的張力及其調適問題
　　傳統的所謂臣民人治型政治文化是中國傳統政治文化的核心“法統”和文化特質。它具有十分強烈的倫理性、宗法性、等級性和秩序性，是中國傳統社會超穩定秩序結構的文化基礎。盡管近現代以來，在建立現代民族國家的進程中，通過一系列激進的社會變革和文化批判，對臣民人治型政治文化及其所依托的儒家宗法倫理思想的所謂劣根性進行了全面的征伐，然而，該種文化的歷史慣性之大，超乎尋常，對于較少或較晚遭遇現代性之“格式化”的西北民族地區，便成為臣民人治型政治文化得以傳承和發展的最佳時空[3]。正是基于對這種傳統政治文化的認同，才使西北少數民族地區傳統型政府權力運行機制能夠千百年沿襲下來。雖然在其發展過程中它的形式和內容會發生變異，但是植根其中的深層次的文化特點卻會持久保留著。某些內容會在新的歷史條件下演變為一種民俗，成為民族生活方式的一部分。在我們對西北少數民族地區進行調查時，往往會發現，雖然新的法理型政府權力運行體制已建立了相當長的時期，然而在西北少數民族地區，傳統型政府權力運行機制的某些內容與形式仍然在發揮著作用。如在一些少數民族村寨，當地發生一般的民事糾紛時，人們雖然也找當地政府去解決，但更多的是沿用傳統的方式去解決問題，原有的村社頭人或長老仍能發揮相當的作用。當然，從一定程度上講，傳統人治型政治文化也具有其積極的價值，但問題在于，如果任其發展，那么，法理型政府權力運行機制的正當性和合法性基礎就會遭到侵蝕。因此，如何在兩者之間進行調適，以實現傳統人治型政治文化的現代性轉換，便成為一個重大的課題。
　　其四，西北少數民族地區民族自治型政府權力運行機制的屬性定位問題
　　從理論上講，民族自治地方政府是一級地方國家行政機關，它的政府屬性具有一般地方政府的基本屬性，即具有政治屬性和公共屬性的特點。但是，民族自治地方政府除了一般地方政府所具有的政治性、公共性以外，它最突出和最彰顯的屬性就是民族性。民族自治地方機構的構成既具有一級地方權力機關和地方國家行政機關的性質，又具有民族自治地方的自治機關的性質，即自治權和民族化并存的雙重性質。根據憲法和區域自治法對民族自治地方的自治機關自治權的規定，民族自治地方人民政府行使的行政性自治權主要有：（1）自主地管理和安排地方性經濟建設的自治權；（2）自主地管理地方財政的自治權；（3）自主地管理本地區教、科、文、衛、體等事業的自治權；（4）依照國家的軍事制度和當地的實際需要，經國務院批準，可以組織本地維護社會治安的公安部隊；（5）民族自治地方享有培養民族干部的充分自治權；等等?？梢钥闯?，理論上的界定基本是清楚的，但是在實踐中，民族自治地方的政府在權力運行過程中通常面臨以下的一些問題：行政性自治權是指民族自治，還是地方自治？或者是兩者的結合？有人甚至還提出這樣的疑問：在行政性自治權中，是民族因素第一，還是地方因素第一？對這些問題都需要作出明確的回答。正是由于這些關鍵性問題不甚明確，所以在實踐中有關民族性行政立法可變通的余地小，很難體現民族自治地方的特殊性。
　　
　　其五，西北民族地區非正式組織（宗教、宗族組織等）權力資源與政府權力運行機制的良性互動問題
　　無論在歷史上，還是在現階段，西北少數民族地區都是我國宗教氛圍濃郁、多種宗教并存的地區。近年來，隨著國家宗教信仰自由政策的落實，宗教在西北少數民族地區出現了復興和強勁反彈之勢，宗教信徒大量增加，宗教寺院大規模修建，宗教迅速向人們的生活中滲透，一些宗教組織和教會領袖的權威開始逐漸增強。事實上，在西北民族地區，宗教權威具有較高的社會聲望，神職人員的社會聲望一般不低于當地黨政干部，甚至高于黨政干部和文化權威的聲望，在信教群眾中有較強的認同感。在西北民族地區，信眾每天5次的功課，會形成其他組織不具有的公共凝聚力，致使西北宗教社會看起來好像具有很強的社會動員能力[4]。這對西北民族地區基層政府的權力運行機制產生了復雜的影響。有一項調查表明，在西北一些回族聚居地區，公民政治參與明顯地表現出宗教性與民族性特征，大多數人參加選舉時對于候選人的民族背景和宗教背景比較注重。當被問及如果與本地政府或村領導發生利益沖突，將會采取什么方式解決時，22%的人回答會請教會領袖出面調解，而不是采取訴訟、上訪或暴力對抗等方式去解決[5]。顯然，他們的政治參與基本上屬于制度化參與，這也與宗教信仰有很大關系。因此，政府應該積極引導，而不是簡單地去限制。當然，這種以宗教或民族認同為基礎的政治參與，也可能會產生一些意外的負面影響，那就是政府的法理型權威有可能被邊緣化，甚至被置換。另外，還有一些比較極端的問題，一些民族地區宗教活動開始干預基層政權，使政府權力出現變質的現象；宗教的民族性和民族的宗教性相互強化，使政府權力運行機制的政治生態環境更加復雜化，增加了法理型政府權力運行機制的阻力?？磥?，在西北少數民族地區，既要保障公民的宗教信仰自由的權利，又要健全和完善法理型的政府權力運行機制，將兩者兼顧起來，的確需要一定的政治智慧。
　　其六，西北民族地區有限政府（監管權威型）權力運行機制與公民社會權保障的悖離
　　一般而言，有限政府權力運行機制主要適用空間是相對富裕的城市工商社會和相對發達的市場經濟社會，是人們的生存權問題基本得到解決的地方。然而，在中國西北少數民族農牧地區，卻面臨著這樣的背景：自然稟賦最差（故以農牧交錯經營以防范風險）；農村類型結構差異明顯；民族眾多；貧困人口分布最多；基礎教育最為薄弱；傳統性與現代性沖突最為激烈、鴻溝巨大，前現代、現代、后現代因素全體同時登場，具有空前的“社會實驗”的景觀和效果。尤其在一些邊遠的農牧山區，由于受氣候、自然和交通等客觀條件的制約，這些地區的顯著特征是經濟發展滯后、貧困人口分布量大，是國家進行救濟扶貧的重點地區；生存問題是該地區農牧民面臨的首要問題。因而該地區公民基本權利體系可能會呈現出這樣的動態平衡結構：社會權利—政治權利—公民權利[6]。也就是說，社會權利是該地區農牧民的首要權利，其次才是政治權利和公民權利（當然這僅僅是一種理論上的抽象，實際情況要復雜得多）。社會權利的保障需要的是責任政府和積極政府的理念，表現在政府權力運行機制上便是無限政府權力運行機制或操作權威型政府權力運行機制。所謂政府要為民“排憂解難”便是一個形象的隱喻。因此，在理論上具有正當性和合法性的有限政府權力運行機制，必須進行本地化或語境化的重構。這是一個需要認真對待的問題。
　　
　　二、原則和建議
　　
　　基于以上問題，我們認為，西北少數民族地區政府權力運行機制的改革和完善應遵循共性和個性相統一的基本原則。這一原則具體可闡發為以下四個方面：
　　第一，現代性與民族性的統一。西北民族自治地方政府權力運行機制必須堅定不移地向現代化目標前進。沒有現代性的和法理型的政府權力運行機制及其引導作用的發揮、民族自治地方各族人民的權利保障，就不可能縮小與發達地區的差距、實現共同繁榮，就不可能有民族自治地方各民族人民的未來。但是，強調政府權力運行機制的現代性，決不意味著否定民族自治地方政府權力運行機制的民族性，相反，發展現代性政府權力運行機制更需要發揚光大民族優秀傳統文化，更需要豐富完善民族個性特點。九屆全國人大常委會第二十次會議通過的關于修改《民族區域自治法》的決定，將第三十八條第二款修改為“民族地方的自治機關組織、支持有關單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書籍，保護民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產，繼承和發展優秀的民族傳統文化?！边@一條盡管直接強調了民族區域自治政府在推進民族地區的社會現代化過程中要注意保護、繼承和發展優秀的民族傳統文化，但同時也隱含著政府發展本身的民族化問題。因為脫離民族自治地方民族自身特點的政府權力運行機制的現代化不是真正的現代化，它既不會為民族自治地方各族群眾所承認，更不會為他們所接受，而且也不能為中國政治文化及其制度載體的原創性做出貢獻。自治地方政府權力運行機制的民族化是實行區域自治的民族的特色在自治政府行為中的體現，是主要通過本民族的干部，使用本民族的語言文字，運用本民族喜聞樂見的民族形式，來實現對本民族、本地區內部事務的自主管理。
　　第二，行政性執行權與行政性自治權的統一。從法理上講，民族自治地方政府作為統一國家中的一級地方政府機關具有二重性特點：（1）既是統一的中華人民共和國的地方政權機關，行使同級一般地方國家機關的職權的機關，又是在國家統一領導下，少數民族自主管理、當家作主、行使自治權利的機關；（2）既是行使管理國家權力的權力機關，又是管理地方行政事務的行政機關；（3）既主要是保障自治民族享受和行使自治權利的機構，又同時是保障自治地方內其他民族享受民族民主平等權利、實現共同繁榮的機構。這種民族自治地方政府的二重性深刻地體現了民族自治地方政府的特點[7]。這一特點體現在政府權力運行機制中便是行政性執行權與行政性自治權的統一。
　　第三，監管權威型政府權力運行機制與操作權威型政府權力運行機制的結合[8]。有限政府（即監管權威型政府） 的理念已被視為現代憲政主義的核心理念，從而被西方許多憲政國家所實踐。這樣的理念及其實踐也已被我國政府廣泛借鑒。在中國的大部分發達地區和城市工商社會，有限政府的理念及其制度化實踐具有顯見不爭的科學性和正當性。然而，眾所周知，中國是一個經濟社會發展十分不均衡的大國，“不平衡”和“大國”就是中國的國情，突出的表現就是地區發展落差巨大和城鄉差距懸殊。西北許多少數民族地區是經濟發展滯后、貧困人口分布量大，是國家進行救濟扶貧的主要地區；生存問題是該地區農牧民面臨的首要問題，而生存權保障更多需要的是積極政府和責任政府的理念。因此，操作權威政府及其權力運行機制的存在還具有一定的合理性和必要性。現實而明智的選擇應該是，在注重司法對行政進行必要的事后審查的前提下，在公民權利和政治權利保障方面，更多體現監管型權威；而在社會權利領域，則更多體現操作型權威，從而實現兩者的有機結合。
　　第四，形式理性與實質理性的結合。德國著名社會學家馬克斯?韋伯認為，一個現代化的社會（工業化社會），是一個高度合理化的社會，社會的各部門依靠合理化運行，被合理化所支撐。作為整體的合理化，它包括四個層面：其一，知識的合理化，即遵循自然和科學的發展規律；其二，法秩序的合理化，即形成一個依法治國的法治社會；其三，會計制度的合理化，即透明準確的財務收支狀況；其四，銀行、信用制度的合理化，即無不良債權的信用機制。現代化社會應該建立在“合理化”基礎之上，合理化基礎之上的現代社會使高度預測成為可能。這便是形式理性。在韋伯看來，現代社會，形式理性化的政府體制及其權力運行機制便是科層制（或稱“官僚制”）?，F代官僚制的運行機制基本上也就是法理型的政府權力運行機制，其顯著特征之一是嚴格恪守事先制定的法律規則和法律程序，在此基礎上，基本上不考慮權力運行的實體性結果。應該說，現代官僚制同監管權威型政府一樣，在現代城市工商社會，在流動社會，在高度陌生化的“大社會”中，其科學性和正當性是毋庸置疑的。然而在中國西北民族地區這樣一個在總體上還帶有濃厚鄉土社會氣息、熟人社會性質的地區，形式理性化的現代官僚制能夠發揮作用的范圍是有限的，人們的政治行為常常帶有更多的實質理性的色彩，宗教、道德、民間習慣等社會規范常常被用來作為評價行為正當與否的標準，人們更多關注的是實質性的結果，而不是過程和程序。當然，問題可能還不止于此，形式理性化的現代官僚制的一般性的缺陷或瑕疵目前已被越來越多的理論研究所揭示——諸如“萎縮了的個人責任感問題” 、“組織機構無責任問題” 、“知識碎片的問題”等[9]。因此，如何將形式理性和實質理性有機結合起來，便成為西北少數民族地區政府權力運行機制進行創造性革新的一個重要課題。
　　
　　與上述原則相適應，一些針對性的改革措施和方案是：第一，進一步健全、修改和完善西北各民族自治地區的民族自治條例，切實落實西北民族區域自治地方政府的行政性自治權。第二，增強西北民族地區鄉鎮政府權力運行機制的功能，適時拓展其職權，使其成為一個相對獨立的執法主體。第三，進一步推進西北民族地區的司法體制改革，強化司法對行政的審查和監督，以促進具有民族特色的法理型政府權力運行機制的順利生成。第四，增強西北民族地區媒體（主要是電視和廣播）對政府行為的監督，以促進政府行為的公開、公正與公平。盡管西北大部分地區還沒有實現公路“村村通”，但鑒于大部分西北民族地區已實現了廣播和電視“村村通”，因此，強化媒體對政府行為的監督，在西北民族地區是一種低成本的社會監督方式。第五，前瞻性地加強西北少數民族地區電子政務建設，建立并完善政府網站，減少政府權力運行成本，并促進誠信政府的建設。第六，反省現代性政府行為模式的價值及其局限，適時允許西北少數民族地區政府權力運行機制及其模式的開放式試點，以促進法理型政府權力運行機制的本土化實踐。
　　
　　注釋：
　　[1]劉建蘭、王宗禮著：《中國西北民族地區鄉鎮政權建設研究》，甘肅人民出版社1998年版，第229~232頁。
　　[2]羅康隆、朱興文：《中國多民族“混居”自治區域權利樣態研究》，載《廣西民族研究》2005年第2期。
　　[3]王勇、李玉璧：《中國西部法律文化的基本型態與現實表征》，載《西北師大學報》2001年第6期。
　　[4]陳昌文、李丹：《西部宗教的行為及其社會樣態》，文章來源：http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/zxwz/t20040429_2083.htm.
　　[5]柳建文：《少數民族公民有效政治參與影響因素及其實現途徑——西部民族地區的一項實證分析》，載《寧夏社會科學》2005年第1期。
　　[6]王勇：《西北少數民族地區公民權利保障的動態平衡結構》，載《人大研究》2006年第5期。
　　[7]張勁松：《民族自治地方政府的屬性分析》，載《云南社會科學》2004年第1期。
　　[8]英國學者阿蘭?米爾恩認為，政治權威可以分為兩類：一類是“操作的權威”（operational authority）。享有這一權威就是在某種行動團隊（team of action）里享有權威。另一類是“監管的權威”（custodial authority）。享有這一權威就是擁有保持和維護某事的權威。如旅館里的管理員，足球賽的裁判，他們分別對旅客和運動員享有權威。具體論述請參見A?J?M?Mi