鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的資格審查機(jī)構(gòu)辨析

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，依法是直接選舉，與間接選舉在代表資格審查機(jī)構(gòu)及其程序上是否有所不同？鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉與平時(shí)補(bǔ)選，其代表資格審查機(jī)構(gòu)及其程序是否有所區(qū)別？直接選舉時(shí)設(shè)立的選舉委員會(huì)與新一屆人大設(shè)立的代表資格審查委員會(huì)，在職能上如何分別定位。這是法律上需要明確的問題，更是實(shí)踐中迫切需要解決的問題。過去一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉中，五花八門的代表資格審查方式，以及面對(duì)現(xiàn)有法律原則規(guī)定和實(shí)際運(yùn)作邏輯矛盾的困惑，提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)代表資格審查委員會(huì)，由縣級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查的設(shè)想等（《人大研究》2007年第5期第14頁(yè)），就是對(duì)上述問題缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、明確規(guī)范的反映。為此，筆者試對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉的資格審查機(jī)構(gòu)及程序現(xiàn)狀，法律法規(guī)及其修改說明和釋義的有關(guān)內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉與補(bǔ)選的資格審查機(jī)構(gòu)的確定等問題做些辨析，期盼直接選舉的代表資格審查機(jī)構(gòu)能依法確定和規(guī)范運(yùn)作。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉的資格審查機(jī)構(gòu)及程序現(xiàn)狀分析
　　
　　根據(jù)一些地方的直接選舉實(shí)施細(xì)則規(guī)定和實(shí)際做法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉時(shí)的代表資格審查機(jī)構(gòu)及程序，主要有以下幾種情況及其問題。一是新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大第一次會(huì)議舉行時(shí)或其預(yù)備會(huì)議上，先表決通過代表資格審查委員會(huì)，然后休會(huì)由代表資格審查委員會(huì)開會(huì)審查新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每一位代表資格，再繼續(xù)開會(huì)通過代表資格審查報(bào)告，接著進(jìn)行會(huì)議其他議程。這樣運(yùn)作，形式上符合地方組織法第三十二條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的代表資格審查委員會(huì)，行使職權(quán)至本屆人民代表大會(huì)任期屆滿為止。”體現(xiàn)了代表資格審查委員會(huì)必須由人大會(huì)議產(chǎn)生（預(yù)備會(huì)議是否屬于“第一次會(huì)議”的一部分，還有待研究），是人大機(jī)構(gòu)的要求，也符合人大工作指導(dǎo)用書《地方組織法釋義》（中國(guó)民主法制出版社2006年1月第2版）中關(guān)于該條的操作程序解釋。但由此產(chǎn)生的問題是，如果此種審查方式可行，那么由沒有經(jīng)代表資格審查的代表來表決通過同樣沒有經(jīng)代表資格審查的代表組成的代表資格審查委員會(huì)，再來自己審查自己和其他所有代表的資格，并且自己通過自己的代表資格審查報(bào)告，缺乏法理和邏輯基礎(chǔ)，變成了搞形式走過程。1954年的地方組織法規(guī)定的各級(jí)人大的代表資格審查委員會(huì)及審查方式，就存在此問題。1986年修改該法時(shí)，改為縣級(jí)以上人大常委會(huì)設(shè)立代表資格審查機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)一級(jí)沒變。二是由上一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格審查委員會(huì)，在新一屆人大會(huì)議舉行前進(jìn)行代表資格審查，向大會(huì)預(yù)備會(huì)議或正式會(huì)議提出報(bào)告并通過。這種做法，模仿了縣級(jí)以上人大代表資格審查的方式。但不符合地方組織法第三十二條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格審查委員會(huì)行使職權(quán)至本屆人大任期屆滿為止的規(guī)定，由上一屆人大設(shè)立的代表資格審查委員會(huì)向新一屆人大作此類報(bào)告，缺乏法律依據(jù)。同時(shí)，由預(yù)備會(huì)議或正式會(huì)議通過代表資格審查報(bào)告，仍然存在自己通過自己的代表資格審查的問題。三是也由上一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格審查委員會(huì)，在新一屆人大會(huì)議舉行前進(jìn)行代表資格審查，但是不向大會(huì)報(bào)告并通過，而是向上一次人民代表大會(huì)主席團(tuán)報(bào)告并通過，然后公告并向新一屆人大會(huì)議備案。這樣操作，形式上避免了上述兩種做法的問題，似乎是以選舉法第四十二條為依據(jù)。但是存在超越人民代表大會(huì)主席團(tuán)法定職權(quán)范圍的問題，引用法律存在混淆直接選舉與間接選舉的結(jié)果不同確定及宣布方式的問題，也使同是人民代表大會(huì)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了沒有法律依據(jù)的法律關(guān)系。四是依法由選舉委員會(huì)主持本級(jí)人大代表的選舉，確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單，頒發(fā)代表當(dāng)選證書。在新一屆人大會(huì)議舉行時(shí)或其預(yù)備會(huì)議上，由依法召集會(huì)議的人大主席團(tuán)作會(huì)議籌備工作和代表選舉工作報(bào)告時(shí)，一并將代表資格審查情況予以報(bào)告，但不表決通過。這種情況，雖然不符合《地方組織法釋義》的操作程序解釋，但體現(xiàn)了直接選舉的特性，體現(xiàn)了選舉委員會(huì)的法定職能，體現(xiàn)了《選舉法釋義》（中國(guó)民主法制出版社2006年1月第2版）的有關(guān)內(nèi)容要求，解決了上述三種類型存在的各種問題。也理順了選舉委員會(huì)在換屆選舉中和代表資格審查委員會(huì)在平時(shí)補(bǔ)選中的作用與關(guān)系，因?yàn)樯鲜鏊姆N情況之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的補(bǔ)選，由于已有依法設(shè)立的新一屆人大代表資格審查委員會(huì)，審查程序上也無障礙，可以順利進(jìn)行補(bǔ)選的代表資格審查。筆者贊同這一做法，是基于對(duì)有關(guān)法律法規(guī)及其修改說明和釋義的分析理解。
　　
　　二、法律法規(guī)及其修改說明和釋義的有關(guān)內(nèi)容理解
　　
　　關(guān)于直接選舉的代表，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉和補(bǔ)選的代表資格審查，筆者將搜集的有關(guān)法律法規(guī)及其修改說明和釋義的主要內(nèi)容歸納整理如下，并談些認(rèn)識(shí)。
　　1.《全國(guó)人大和地方各級(jí)人大選舉法》第七條、第四十二條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)主持本級(jí)人大代表的選舉。縣鄉(xiāng)兩級(jí)設(shè)立選舉委員會(huì)，主持本級(jí)人大代表的選舉。選舉結(jié)果由選舉委員會(huì)或者人大主席團(tuán)根據(jù)本法確定是否有效，并予以宣布。這個(gè)規(guī)定，明確區(qū)分了主持設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人大代表的間接選舉和主持縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉的機(jī)關(guān)及其職能。
　　2.《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定》，明確選舉委員會(huì)的職權(quán)之一是確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。這個(gè)規(guī)定，進(jìn)一步明確了選舉委員會(huì)的具體職權(quán)。當(dāng)選代表名單由其公布，如再在人大會(huì)議前或會(huì)議上由代表資格委員會(huì)審查并報(bào)告，顯然重復(fù)多余，并使這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系不清楚。
　　3.《選舉法釋義》關(guān)于第七條的解釋進(jìn)一步指出，選舉委員會(huì)的職權(quán)之一是確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單，并頒發(fā)代表當(dāng)選通知書。但《地方組織法釋義》關(guān)于第三十二條的釋義“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，所以每屆人大第一次會(huì)議必須先成立代表資格審查委員會(huì)，由代表資格審查委員會(huì)對(duì)每一位代表的代表資格是否有效進(jìn)行審查，然后才能正式開會(huì)”則與之矛盾，并且是簡(jiǎn)單地照搬了縣級(jí)以上人大常委會(huì)代表資格審查機(jī)構(gòu)的模式。代表名單已公布，當(dāng)選通知書已發(fā)給代表，還要再次進(jìn)行資格審查，顯然無必要性、可行性。因此，該條的釋義是否超出了條文范圍，是否統(tǒng)籌兼顧了選舉法及其釋義的內(nèi)容，是否與釋義第五十條關(guān)于代表資格審查機(jī)構(gòu)的歷史沿革演變解釋相矛盾，均有待研究。
　　4.1994年12月21日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任顧昂然所作關(guān)于修改選舉法、地方組織法決定（草案）的說明中指出：地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)級(jí)人大設(shè)立代表資格審查委員會(huì)。縣、鄉(xiāng)是直接選舉，都設(shè)有選舉委員會(huì)，如再設(shè)代表資格審查委員會(huì)，機(jī)構(gòu)重復(fù)。為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化工作程序，草案修改為縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，由本級(jí)選舉委員會(huì)確認(rèn)代表資格，在每屆人大第一次會(huì)議前公布代表名單。刪去了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大設(shè)立代表資格審查委員會(huì)的規(guī)定。此后，1995年2月21日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于修改選舉法、地方組織法的決定（草案）審議意見報(bào)告指出：決定草案取消了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的代表資格審查委員會(huì)，由本級(jí)選舉委員會(huì)確認(rèn)代表資格。一些地方提出，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)不設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，補(bǔ)選代表時(shí)，代表資格無人審查，實(shí)際執(zhí)行有困難。因此，建議對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)代表資格審查委員會(huì)的組織和職責(zé)不作修改，仍維持原規(guī)定。這兩次說明和報(bào)告，基本上闡明了選舉委員會(huì)和代表資格審查委員會(huì)的關(guān)系，明確了換屆選舉與補(bǔ)選的代表資格審查機(jī)構(gòu)，也理順了選舉法與地方組織法關(guān)于直接選舉和間接選舉的異同關(guān)系。但其內(nèi)容在法律條文中還體現(xiàn)得不夠具體。
　　5.一些省市區(qū)的直接選舉細(xì)則，根據(jù)上述內(nèi)容又具體規(guī)定：選舉委員會(huì)的職責(zé)之一是確定各選區(qū)選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單，頒發(fā)代表當(dāng)選證書。縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人大補(bǔ)選代表的代表資格，由該級(jí)人大的代表資格審查委員會(huì)審查確認(rèn)。如《湖南省縣級(jí)以下人大代表直接選舉細(xì)則》第六條、第四十三條就是這樣規(guī)范的。
　　
　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表?yè)Q屆選舉與補(bǔ)選的資格審查機(jī)構(gòu)確定及建議
　　
　　從以上現(xiàn)狀分析和五個(gè)方面有關(guān)內(nèi)容聯(lián)系起來分析，可以得知，選舉法律法規(guī)規(guī)定的人大代表?yè)Q屆直接選舉時(shí)設(shè)立的選舉委員會(huì)與縣級(jí)以上人大常委會(huì)具有同等的“主持”職能，可以負(fù)責(zé)對(duì)選區(qū)選民直接選舉的代表資格進(jìn)行審查確認(rèn)并公布、發(fā)證；地方組織法第三十二條、第五十條規(guī)定設(shè)立的鄉(xiāng)級(jí)人大和縣級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)，則負(fù)責(zé)換屆后代表補(bǔ)選和代表資格終止等事項(xiàng)的審查，并向本級(jí)人大（縣級(jí)是人大常委會(huì)）報(bào)告。間接選舉的代表，不論是換屆選舉還是補(bǔ)選，選舉結(jié)果由大會(huì)主席團(tuán)（人大常委會(huì)補(bǔ)選的由人大常委會(huì)）依法確定是否有效并當(dāng)場(chǎng)宣布，但不能對(duì)外公布，其代表資格均由該級(jí)代表的同級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的代表資格審查委員會(huì)負(fù)責(zé)審查，向人大常委會(huì)報(bào)告后予以公告。有些地方換屆選舉的縣級(jí)人大代表的代表資格審查，由縣級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)負(fù)責(zé)的做法，與間接選舉的代表資格審查沒有區(qū)別，有待研究改進(jìn)。至于能否由縣級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)，包攬縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的資格審查，則涉及需要研究的問題更多更復(fù)雜。
　　鑒于直接選舉的代表資格審查機(jī)構(gòu)涉及不同的法律，又是原則性規(guī)定；加之各地對(duì)其認(rèn)識(shí)理解的不同，導(dǎo)致實(shí)際操作各異，有必要在法律上進(jìn)一步明確，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)進(jìn)一步規(guī)范。為此建議：一是修改有關(guān)法律及其釋義時(shí)明確具體規(guī)定，選舉委員會(huì)主持的直接選舉的代表資格審查，由其負(fù)責(zé)確認(rèn)并予以公布；換屆選舉后補(bǔ)選的代表資格審查，由代表資格審查委員會(huì)負(fù)責(zé)并依法報(bào)告后公布。二是實(shí)際執(zhí)行中，換屆直接選舉的代表資格審查情況，可以在新一屆人大第一次會(huì)議或其預(yù)備會(huì)議上作籌備工作情況報(bào)告時(shí)一并介紹代表選舉情況，包括代表結(jié)構(gòu)、比例、年齡、文化程度和資格審查等，但不需要表決通過。平時(shí)補(bǔ)選的代表資格審查，由于選舉委員會(huì)已完成使命，代表資格審查委員會(huì)已產(chǎn)生，則由代表資格審查委員會(huì)負(fù)責(zé)審查。
　　
　　（作者單位：湖南省人大教科文衛(wèi)委員會(huì)）