人大對政府基金和預(yù)算外資金加強(qiáng)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

　　每年第一季度，各級人大都會進(jìn)行新年度預(yù)算審查工作，現(xiàn)行財(cái)政資金主要分成一般預(yù)算資金、省市專款、區(qū)專款、政府基金和預(yù)算外資金、部門預(yù)算外資金、上級轉(zhuǎn)撥專項(xiàng)資金等六塊，前三項(xiàng)政府實(shí)行預(yù)算內(nèi)資金管理制度，第五、六項(xiàng)由于部門實(shí)行綜合預(yù)算、收支兩條線、國庫直接支付等財(cái)政管理方式，人大對上述五項(xiàng)資金的監(jiān)督制度逐步完善、監(jiān)督力度也不斷加大，因此使用管理相對第四項(xiàng)來說顯得更加規(guī)范和透明。對于第四項(xiàng)政府基金和預(yù)算外資金的使用情況人大及其常委會一般關(guān)注較少，筆者因工作關(guān)系做了一些調(diào)研，收集查閱了2003~2005年浙江省杭州西湖區(qū)政府基金和預(yù)算外資金的使用管理資料，感到該政府基金和預(yù)算外資金還具有相當(dāng)規(guī)模，每年收支和年終節(jié)余都在億元以上，使用管理上尚存在一些問題，下面以該區(qū)為例加以說明，希望引起各級人大及其常委會的重視。
　　一、有些基金的使用管理制度本身與新時(shí)期的實(shí)際情況不符，應(yīng)調(diào)整相應(yīng)的政策規(guī)定。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是有些基金如扶貧幫困基金設(shè)立、使用的歷史條件已不具備。扶貧幫困基金是根據(jù)1996年中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步解決部分職工生活困難問題的通知》（中辦發(fā)[1996]29號）而設(shè)立。當(dāng)時(shí)的初衷是解決最弱勢、社會矛盾突出的公有制企業(yè)下崗職工的生活困難。通過幾年的分流和再就業(yè)工作，這個(gè)問題在城區(qū)政府層面已基本得到解決，而此基金的使用方向和范圍仍未調(diào)整。在“有錢難用”的情況下，政府開始將該基金用到涉及面更廣的扶貧幫困工作，如困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休教師住房補(bǔ)貼、農(nóng)村扶持貧困、補(bǔ)助失地農(nóng)民“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)等等，造成合情不合規(guī)的情況出現(xiàn)。建議上級政府調(diào)整本項(xiàng)基金的投向，在貧困現(xiàn)象長期存在的前提下，有必要存在類似性質(zhì)的一筆基金，著力解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困農(nóng)民和街道就業(yè)困難人員的生活補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。二是有些基金如農(nóng)業(yè)發(fā)展基金已不符合當(dāng)今實(shí)際。設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金是為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，主要來源于農(nóng)業(yè)稅，取自于農(nóng)，用之于農(nóng)。但全國已基本取消農(nóng)業(yè)稅，該基金已逐步枯竭。而目前舉國上下正在大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是主要內(nèi)容之一，需要用錢的地方很多，按照中央的方針政策，要“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方式來促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，在以農(nóng)業(yè)稅為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金退出歷史舞臺后，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的資金來源主要依靠工商業(yè)稅收。
　　二、政府預(yù)算外資金使用管理制度建設(shè)仍處于空白狀態(tài)，人大應(yīng)督促政府盡快制訂出臺。政府預(yù)算外收入主要來源于兩塊，即土地出讓金凈收益返還和統(tǒng)籌部門預(yù)算外收入（含國有投資收益、各類存款利息），當(dāng)前這兩塊資金的使用管理僅依靠上級文件中零星的提及，沒有完整的規(guī)章制度。
　　（一）土地出讓金凈收益返還資金的使用管理制度缺失。通過該城區(qū)2003~2005年的土地出讓金凈收益返還資金的收支總數(shù)與所有政府基金和預(yù)算外資金收支總數(shù)的比較分析，前者占到后者50%以上，印證了前段時(shí)間《中國青年報(bào)》關(guān)于國家財(cái)政部副部長對某些地區(qū)土地財(cái)政占本地區(qū)財(cái)政總收入的高比例感到擔(dān)憂的報(bào)道。隨著城市化加快，在新時(shí)期土地出讓金凈收益的返還資金還將呈逐漸擴(kuò)大之勢。目前土地出讓金凈收益的返還資金分成兩塊：一塊是含指定建設(shè)項(xiàng)目的土地出讓金凈收益返還，這一塊專款專用，使用管理的投向問題不大，關(guān)鍵在于財(cái)務(wù)管理；而另一塊是沒有指定建設(shè)項(xiàng)目的土地出讓金凈收益返還，轄區(qū)市的市、區(qū)兩級政府分成比例不一樣，一般是市占大頭，區(qū)占小頭，根據(jù)筆者查閱的一些轄區(qū)市的政府文件，市里一般要求城區(qū)政府將該筆資金用于由區(qū)政府負(fù)責(zé)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地農(nóng)民的多層公寓建設(shè)等，但具體由城區(qū)政府自我掌握，沒有單獨(dú)成文的政策文件約束。因此建議政府制訂完善使用管理制度，同時(shí)充分考慮征地農(nóng)民的“土地?fù)Q保障”原則，切實(shí)保障失地農(nóng)民的生活保障。
　　（二）城區(qū)本級政府自籌收入的使用管理制度缺失。這筆資金作為政府的儲備財(cái)力和機(jī)動財(cái)力，地方政府一般采取“多積累，少消耗”的原則，資金主要來源于統(tǒng)籌部門預(yù)算外收入、國有投資收益、各類存款利息等。部門預(yù)算外收入雖依法行政后財(cái)力日漸縮小，但個(gè)別部門收入還是很大，如法院的訴訟費(fèi)、公安罰沒款、教育收費(fèi)等，政府必須進(jìn)行統(tǒng)籌使用，彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)力不足，但統(tǒng)籌后如何使用，沒有明確的政策和法律法規(guī)依據(jù)，人大監(jiān)督也無法可依。還有國有投資收益，現(xiàn)在中央企業(yè)正在推行預(yù)算經(jīng)營管理制度，城區(qū)國有投資公司的經(jīng)營管理如何進(jìn)行約束，尚處于空白狀態(tài)。建議政府進(jìn)一步調(diào)查研究，對上述資金的使用管理出臺相關(guān)的政策文件加以規(guī)范，人大及其常委會要依法進(jìn)行監(jiān)督。
　　三、有些基金的使用管理未嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)和制度，人大應(yīng)依法加大監(jiān)督力度。這主要表現(xiàn)在殘疾人就業(yè)保障金的使用管理上。殘保金的使用突破 《浙江省按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》（以下簡稱《就業(yè)辦法》）限定范圍，原有扶持就業(yè)作用尚未充分發(fā)揮。一是殘保金的使用突破《就業(yè)辦法》限定范圍。《就業(yè)辦法》第十七條明確規(guī)定殘保金的使用方向，涉及五大方面，主要是直接幫助殘疾人的就業(yè)開支。而在實(shí)際幫扶過程中，一些間接幫助殘疾人就業(yè)經(jīng)費(fèi)如康復(fù)經(jīng)費(fèi)、四大專門協(xié)會經(jīng)費(fèi)等也在殘保金中開支，又造成某些合乎情理但不合法規(guī)的狀況出現(xiàn)。從2005年的殘保金支出預(yù)算來看，預(yù)算總支出為222.6萬元，其中扶持城鎮(zhèn)個(gè)體就業(yè)3.50萬元，占總支出的1.57%；扶持農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)配套資金1