我省行政立法存在的問題及解決對策

　　一、我省行政立法的依據與性質
　　
　　行政立法是指有立法權的國家行政機關，按照憲法和法律的規定根據本地區的政治、經濟、文化生活的特點，制定、修改、廢止規章等規范性法律文件的活動。我國憲法沒有規定地方各級人民政府擁有行政立法權，地方各級人民政府享有立法權的依據是《地方組織法》和《立法法》。其中《立法法》第七十三條規定：“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”由此可見，甘肅省政府、蘭州市政府擁有行政立法權，其進行的行政立法是有法可依的。
　　與行政立法的依據相聯系的一個問題是要明確行政立法的性質。因為，只有明確了行政立法的性質，才能夠對行政立法中存在的問題進行深入分析。因此，對行政立法性質的研究顯得尤為重要。關于行政立法的性質，在我國學術界主要有兩種不同的意見：一種是職權說，這種觀點認為，省級政府、省會市政府和國務院批準的較大市政府以及經授權的特區政府具有獨立的行政立法權；另一種是授權說，這種觀點認為，地方政府是執行機關而不是立法機關，地方政府的行政規章制定權不被認為是地方政府的固有權力[1]。筆者認為，根據行政立法的依據，地方政府的行政立法是職權立法而非授權立法；而且承認行政立法是職權立法，并不影響人大的法定立法權。因為雖然我國行使國家立法權的機關是全國人大及其常委會，但是這并不意味著其他機關就不具有立法權。現代社會發展的趨勢表明，立法機關與行政機關的分離，只能是功能性的分離，而不能做到嚴格的分權，否則國家管理將無從進行[2]。也就是說，立法權雖然主要是由國家權力機關來掌握，但是并非其他機關一概不享有立法權。因此，在我國承認行政機關的行政立法是職權立法，與其非國家立法權力機關的地位并不矛盾。基于此，我國行政機關，尤其是地方行政機關，便利用其職權在本轄區內制定出行政規章，以實現政府的行政行為。誠然，這樣一方面，可以靈活地處理地方的特殊情況，有利于當地經濟社會的穩定和發展；但是另一方面，由于行政機關理所當然地認為自己的立法是職權立法，所制定出來的行政規章便帶有一定的隨意性；而且行政機關既是行政規章的制定者，又是行政規章的執行者，在制度的設計上本來就存在邏輯上的缺陷，并且缺乏人們對其的關注與重視，地方行政立法存在的問題就更加突出。
　　
　　二、我省行政立法的現狀和存在的問題
　　
　　市場經濟確立以后，隨著經濟的日益發展，甘肅省加快了行政立法的步伐，每年都出臺大量的行政立法。就甘肅省人民政府而言，在2005年這一年中，甘肅省人民政府就公布了86部政府規章（蘭州市人民政府的政府規章還沒有計入其中）[3]，可見，甘肅省人民政府對社會經濟出現的狀況及時進行了調整與規范。但是，規模大并不意味著